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王志轩:对开征环境税的几点思考

时间:2013-06-25 09:41:55 信息来源: 电力企业管理
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    开征环境税将是环境管理领域的一场革命,也将对经济社会和环境保护产生重大影响。我国开征环境税的目的,应当是如何用市场的手段对现行环境管理制度进行优化调整,使之化繁为简、高效有用,与市场经济发展的道路相适应,而不是重复叠加、反复交叉。要从全局的高度研究环境税的目的、作用、原则以及与现行环境管理政策的协调。慎用环境税,用好环境税,方可造福社会,造福人民。 

 

对开征环境税的几点思考 

 

中国电力企业联合会 王志轩 

 

  “十二五”规划纲要和《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》以及2011年《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》明确提出,要积极推进环境税费改革,研究开征环境保护税(以下简称环境税)。已公布的《国务院2012年立法工作计划》将环境税法作为“需要抓紧工作、适时提出”的63件立法项目之一,并由财政部和国家税务总局起草。可见,环境税法的立法工作已进入议事日程。

  由于开征环境税对经济社会和环境保护都将产生重大影响,尤其是对污染排放和二氧化碳排放量大的电力行业来说关系更为密切,开征合理有助于电力工业的可持续发展,开征不当则会对电力行业产生严重影响,因此,从全局的高度研究环境税的目的、作用、原则以及与现行的环境管理政策的协调,从电力行业的角度提出相关建议是非常必要的。

  税收手段用于解决环境问题成功与否,取决于多种因素:国家经济运行的基本体制与制度、现行的环境政策与税收的关系、行政管理费用和效率、征税对象与污染者的关系、征税对经济结构和产业结构的影响、征税点与污染物的性质、新税与现行税收的关系、国际背景等等。因此,是否采用税收的方式解决环境保护问题,各个国家都非常慎重,往往经过长时间的研究和辩论。

  如40年前,美国国会曾在 1971年审议过硫化物收税方案,但至今并未实施,而是选择了在上世纪九十年代采用排污权交易的方式。对二氧化硫、氮氧化物排放征税也只在发达的市场经济国家(如OECD34个成员国中的少数几个国家,主要是北欧)采用。

  环保收费与收税在管理方法上是有明显区别的,但因其经济学基础都是基于污染的外部性理论,本质上难以区别,往往使人有意无意之间将其混为一谈。查阅大量的环境文献和网络信息就会发现,将收费说成收税或者反之的情况大量存在,这种以讹传讹的情况在客观上夸大了税收或者收费在世界各国应用的情况,对研究者和政策制定者造成一定的误导,对此情况应当引起高度重视。 

 

必须明确我国开征环境税的目的

  政府要想将污染物排放限制在某一水平上,既可以通过强制性的管制手段来实现,如根据排放标准或总量控制要求,把污染物排放量分配到每个具体的排放源之上,也可以通过使用市场机制来实现,如采用污染排放收税或收费,通过刺激或引导排放者消减污染物,前者是命令控制型手段,后者被称为经济激励型或市场机制型手段。虽然二者都能达到目的,但全社会和单个企业所付出的经济代价、政府的监管方式、管理效率是不同的,而且,针对不同国家的实际情况,利弊不尽相同。

  总体而言,与强制方式相比,市场机制的方式更能够有效发挥企业自主决策的积极性,找到消减费用最低的方法。但是市场机制的方法更适用于污染物排放与所处的空间位置无关的污染物的治理,即不论污染源位于何种地方,其排放的污染物对环境的影响是相同的——如对破坏臭氧层的物质,不论在哪里排放,对臭氧层的影响都是相同的,再如城市中不论是谁家排放的垃圾,最后都要集中处理。

  对于污染物排放影响与空间特性关系密切的污染物治理,市场机制则有局限性,如对于环境容量很小或者没有环境容量的地区,如果企业愿意交税而不愿意治理的话,其排污造成的污染损失大于交税额;而对于具有环境容量的地区,企业愿意治理而不愿意交税的话,则治理的代价要大于污染损失的代价。因此,税收并不一定能与强制性管制手段达到相同的效果。

  环境保护领域问题错综复杂,不能脱离具体国情、具体发展阶段来判断哪种手段更佳。即使在OECD的部分国家对某些污染物实行了税收,但各国收税的目的和作法也大不相同,有的是为了限制污染排放,有的是为了筹集用于集中控制污染和建设治理设施的资金,有的是为了刺激性环境政策筹措资金,有的是为了抑制污染产品的原材料使用,有的是为了税收补贴、加速折旧,有的是为了调整税收结构。如对二氧化硫收税,法国对部分电厂直接排放征收的税费主要用于补贴企业安装大气污染控制设施;而瑞典按照规定的单位化石燃料的含硫量对燃料零售商和大宗消费者征二氧化硫税,对电力等行业排放的二氧化硫免税。

   在几十年的环境管理实践中,我们已经实行了诸多的管理制度,如对二氧化硫排放既有强制性的环境影响评价、排放标准、总量控制制度,也有排污收费制度等等,当前研究环境税的核心,应当是如何用市场的手段对现行的环境管理制度进优化调整,使制度化繁为简、高效有用,与市场经济发展的道路相适应,而不是重复叠加、反复交叉。

  综合考虑现行体制、机制、环境管理制度,我国征收环境税的目的归纳起来应考虑三个方面:首先是为了减化现行过度使用的各种环境行政手段,推进以市场手段管理环境,降低行政成本和全社会控制污染的成本;其次是推进费改税,对现行环境保护激励政策、收费政策进行整合,并调整现行的财政税收结构,使之更有利于环境保护;再次是通过税收调整,促进转变经济发展方式,尤其是促进低碳发展。 

 

合理征收环境税应明确四大原则

  在明确了征收环境税的终极目的的基础上,还要认真分析我国国情,遵循客观规律,确定环境税征收的大方向和基本原则。总体看,征收环境税应当遵循以下四大原则。

  一是应合理确定应税污染物。

  应税污染物应当以环境质量标准中涉及的污染物为依据,因为环境税归根结底是为了解决宏观性、全局性环境问题而采取的手段,因此,应当在国家环境质量标准中选择对全局性、宏观性有重要影响的污染物种类或前体物质作为应税污染物,如形成PM2.5的前体物质有二氧化硫、氮氧化物,形成臭氧的前体物质有挥发性有机物等。

  一个污染源中往往有多种污染物质,如燃煤烟气中有二氧化硫、烟尘、氮氧化物、一氧化碳等多种污染物,受污染物的特性以及监测、治理技术的支撑情况等种种因素的制约,并不是所有排放的污染物都会在环境质量标准和污染物排放标准中反映,即便是环境质量标准中的污染物,也不都是适合征税的。

  对一个排放源中收几项应税污染物也应从全局和技术水平角度综合考虑决定,要坚决杜绝我国现行的排污收费中对污染因子进行排序、选择排位高的前3种污染物进行收费的作法,这种做法既有失公平又有失效率。正如大学录取分数线不是以各个学校的排位为依据,而是以全国的排序为依据;再如,一个最先进、最环保的现代燃煤电厂排放的某种污染物比一个没有任何治理措施的小锅炉排放多,如果对大电厂收税而对小锅炉不收税,将会造成用税收限制先进、放任落后的结果。

  正因为如此,应税污染物应当针对的是量大面广、难以用排放标准确定的污染源或者是难以监管的污染源,且主要考虑从使用的原料、燃料(如燃煤、燃油等)的数量来征收。对于很难监控的污染源,应当从排放标准管理名单中删除并通过收税的方式加以控制,但即使通过收税也无法调节污染排放或者用税收也无法采取措施对环境进行有效补偿的话,则此类污染源应当作为淘汰或限制的对象。

  二是环境税应坚持以需求定收税量。

  环境税的使用是鼓励清洁能源生产、污染控制、生态保护、新技术研发,还是补贴为了改善环境而采用煤改气、煤改电、电代油后付不起高额费用的居民和农户?从全世界来看,即便是二氧化硫这样的常规污染物,也很少有国家进行收税,美国、欧盟的大部分国家没有,日本曾经有过收费,但是收费的目的主是用于受害者的补偿。

  如日本根据受害补偿的法律,通过严格的医学证明和法院判决是二氧化硫污染受害者(根据流行病学调查某人长时间暴露于高浓度二氧化硫环境中并得了阻塞性肺炎)需要补偿时,根据补偿总额由排放二氧化硫的企业依据排放量大小分摊费用。当日本环境质量改善后,没有人受到二氧化硫污染损害时,排污收费也就随之停止了。因此,收税的目的首先是取决于收税的需求,当需求范围大小、需求量多少等情况尚不完全明确时,不宜草率开征。

  三是环境税应与环境、资源类收费相整合。

  以排放标准来限制排放的污染源排污费应当取消,不能用税收替代。现行与环境保护相关的直接收费项目有排污收费、水资源费、水土保持补偿费、垃圾费、污水处理费……等等,如果征收环境税,则应系统研究环境税与现行的环境收费之间的关系。

  第一,取缔不合理的收费,尽可能地用环境税取代合理的环境、资源类收费。

  第二,对一个生产链条上的各个环节避免重复收费。如果燃料中的硫在燃料端收了税则不应再在排放端收税,并应将收取的税补贴给治理二氧化硫的企业(如电力热力企业)。如果在燃料端没有收税,则应在排放端收税,如果对排放端的污染进行了依法治理则不收税。

  第三,不宜将现有排污费相加等额转为环境税。从经济政策促进环境保护的机制看,排污收费的合理做法应当是针对超标排放量收费,而且由于超标越多对环境的危害越大,超标排污费单价就应越高,并施以必要的超标罚款,甚至对产生重大环境污染的排污依法追究刑事责任。但我国现行的做法却是对达标排放的企业收取排污费,即对一个企业同时采用了强制性的排放标准要求与排污收费两种手段进行环境管理,其结果是在消耗了大量行政资源的同时增加了企业负担,降低了行政和生产效率,这是极不合理的。理论和实践都证明,排污收费在我国总体上是非常失败的政策,因此,不能简单地将排污费等额转为环境税,也不能通过设立环境税收将不合理的排污收费合法化。

  四是要站在宏观的角度考虑环境税的深远影响。

  笔者认为,环境税的征收是一件革命性的事件,必然会对经济社会尤其是企业产生重大影响,因此,要统筹考虑环境税可能带来的深远影响。

  第一,要对现行的经济类、环境法类中强制性的环境保护制度、价格机制、收费制度、税收制度进行有效整合。如果不改变现行的以行政命令为主要方式的经济和环境管理制度,而是在此制度上再简单叠加收税,则不仅在理论上矛盾,在实践中也会产生诸多问题。

  第二,要认真测算企业、社会的承受能力。我国电力企业已经承载了过多的政府性基金,相当一部分煤电企业还未摆脱近些年来由于煤价高涨、电价不能及时联动造成的亏损,未得到休养生息的企业如果再被承担不起的环境税所受累,则会严重伤及企业乃至整个行业的健康发展;另外,对电力企业而言,由于经济社会的刚性需求,环境税所引起的环境资源价格的提高必然会传导到终端用户,进而会影响到国民经济和社会层面的发展。

  第三,应从产业链的角度合理设计税收环节。如我国是以煤电为主的国家,电力的上游是煤炭,下游是各种用户,不论在哪一个环节收税,总量尽管是一定的,但效果可能相差很大,不宜只把重心放到电力生产环节,不仅要考虑哪个环节好收,而且要考虑哪个环节适合用税收防治污染。

环境税要用好更要慎用

  用税收手段促进环境质量的改善,将在市场经济模式下有广阔的发展空间。但是,对某些污染物收税,在一些发达国家适用,并不意味着在我国也适用,因为法制、体制和机制都不同。

  要真正发挥好环境税的作用,则必须真正按市场规律办事,增加企业自主建设、生产经营的权力,而这在我国目前严格实行行政审批的条件下是困难的,因为政府对建设项目的环保内容不仅批项目,而且批方法、手段和指标。对电力项目而言,电价是政府控制,排放指标、节能指标是政府审批,建设什么样的污染控制设施也是政府要求,在这些情况下税收的作用是难以发挥的。因此,在我国开征环境税应根据深化改革的步骤,分发展阶段、分轻重缓急逐步推进。

  首先,环境税改革应与环保行政审批改革同步设计、同步制定、同步实施。在不改革现行的项目及环保行政审批模式、甚至是强化审批的前提下,再叠加环境税,只能是叠床架屋,越改越乱。

  其次,对于量大面广、对环境质量影响大、已经市场化、难以监管的污染源或污染行为,应首先开征环境税,从可操作角度优先考虑从原料、燃料端间接征收。

  再次,随着改革的逐步推进,当原来不适合征收环境税的对象变成适合征收的对象时(如由环保行政审批转为市场调节的项目),可以逐步征收。

  当前,在以下三方面开征环境税不宜或尚不成熟。

  一是对污染物采取集中控制的污染源不宜采用环境税。

  污染物集中控制是以改善整体环境质量为前提,以提高经济效益为目的,将分散的、难以处理或者处理成本高的单个污染源排放的污染物集中进行处理的方法。污染集中控制有利于采用最佳污染控制技术,有利于资源节约、综合利用和推进循环经济发展,有利于通过布局和排放方式的调整充分利用环境的自净作用(如将电厂布局在远离城市的地区并利用合理的高烟囱排放),有利于统一规划、集约管理和环境监督。

  如将大量散烧煤炭的污染源由电厂替代或进行热电联产,则会在提高煤炭利用效率的同时也对污染物采取了更加高效的控制;再如收集了千家万户排污再进行集中处理的城市生活污水处理和垃圾处理,比众多的排污者单独兴建污染物处理设施要更有效、更经济且便于监管。但是,集中控制的前提是集中处理的污染设施要满足当地环境质量要求,且对某些有毒有害污染源而言,采取分散处理的方式更优于集中控制。

  虽然对集中控制的污染源采用强制性的环境影响评价、污染物排放标准或总量控制等环境管理手段,比采用环境税的方式更为有效,但集中控制条件下并不排斥某些市场手段,如对环境影响与排放源位置弱相关的污染物排放(如针对解决酸雨问题的二氧化硫排放)仍然可以采用排污权交易的经济手段,以进一步提高控制污染的经济性。

  由于污染物集中控制的特点,决定了这些污染源必然是政府监管的重点,如我国火电厂大气污染物排放标准已经是世界最严的标准,甚至超过了技术经济的支撑能力,对于这些企业达标后排放的污染物还再收税费,丝毫起不到刺激治理的作用,因为再治理的费用会远远高于用全社会平均治理成本确定的税率,此时收税只能是为收而收。

  对于集中控制替代了分散控制的污染源,则应当对原分散排放污染的主体收取环境税,如收取污水排放税和垃圾税等,且将收取的环境税用于支撑或补贴集中控制污染的企业成本。如对以电代煤或集中供热的用户,由于使用了清洁优质的能源,则应当多支付控制污染的成本,可以通过增加税收或提高电(热)价的方式。当对燃料端已经征税时,则应当用收取的税费对采取了合法环保措施的电(热)企业进行补贴。

  二是对分散控制的污染源征收环境税要区别对待。

  对分散控制的污染源可以从两个方面采取环境管理对策:一方面,对于可以制定明确的排放标准,并可以进行有效监管的污染源,应当继续采用强制性的行政措施而不采取收税方式;另一方面,对于难以制定排放标准且难以定量监测的污染源,如千家万户的燃煤取暖锅炉、窑炉等采用收税的方式。对此类分散污染源收税由于难于确定具体的排放量,或者环境监管成本过高,可以从使用燃料供应侧收税,且税率应与燃料中的污染物前体物质(如对二氧化硫来说就是煤的含硫量)或者燃料的质量相关,通过收税虽然增加了燃料成本,但有助于提高燃料质量,降低低质燃料使用的比重。而收取的税可用于支持改善燃料质量的行为,或者对使用优质燃料的用户给予补贴。

  三是对二氧化碳收税暂不具备条件。

  随着应对气候变化国际形势的影响和国家提出碳排放强度下降的要求,征收碳税成为选项之一。但笔者认为,征收碳税的条件在我国还不具备条件。

  第一,征收碳税对于我国这样以煤炭为主的能源结构国家的经济、社会发展将产生严重影响,必须进行全面、慎重的评价。在我国一次能源结构的客观实际和现行政府的管理模式、能源价格的形成机制下,对于一个已经建成的能源企业,不论是通过税收还是其他手段,是难以改变其结构的。尤其是在节能减排方面实行强制性作法如煤耗强制性标准等,对企业再收取碳税也只能是为收而收,起不到促进企业调整结构的效果。第二,碳税的征收应建立在应对气候变化或者低碳发展方面的法律基础上,而目前国内并无相关法律的支撑,不应以税法来支持行政要求。第三,大规模碳减排的技术并不成熟,有的减排技术虽然技术上可行但商业上并不可行,实施碳税起不到技术消减碳排放的目的。第四,我国目前并没有法定的承担定量减排的国际义务,设置碳减排的目标仍难确定。第五,我国还不具备碳减排管理体系和一系列技术标准的支持。第六,现行的碳强度减排和推进可再生能源发展的相关低碳发展要求,并不需要碳税的支撑。因此,在碳税上,我们应当坚持加强研究、完善法律、择机而行的原则。

  环境税的改革是环境管理领域的一场革命,对此应有充分的认识。国家立法机关应当就这种关系到全局性的税法改革广泛征求社会各界的意见,并创造条件进行充分辩论,使环境税法成为一部良法,造福社会,造福人民。