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拨清“雾霾” 科学行动

时间:2013-06-25 09:50:13 信息来源: 电力企业管理
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    比环境中的雾霾更可怕的是认识上的“雾霾”,如果不拨清认识上的“雾霾”就急于决策,则容易形成错误的结果,不仅会浪费大量的社会资源和人力物力,而且进一步贻误了防治雾霾的时机。我国的雾霾已经进入最难控制的阶段,雾霾治理是一场攻坚战,更是持久战。要在战略、法治、机制、长效措施等方面多管齐下,充分挥好电力工业的作用,全民行动、全面治理、防治并重,才能事半功倍,拨清“雾霾”,还我蓝天。 

 

 

拨清“雾霾” 科学行动 

 

中国电力企业联合会 王志轩

    我国从上世纪70年代开展环境保护工作以来,在理论发展、法制建设、管理体制、技术进步、政策措施等方面都取得了显著成就,尤其是“十一五”以来,以火电厂大规模建设脱硫装置为标志的污染控制水平的快速提高,创造了世界污染控制史上的奇迹。

  但是,面对近两年来以空气中PM2.5污染为特征的十面“霾”伏的环境,总结经验显得多少有些苍白、尴尬和可笑。只有实事求是地分析问题、总结教训、科学应对,才能防治雾霾、重见晴天。 

 

拨清雾霾认识误区

  一年前,雾霾天引发媒体高度关注,促成了PM2.5进入国家《环境空气质量标准》,而最近一段时间越来越严重的雾霾天,进一步推高了民情、舆情,催生了国家在19个省(区、市)47个地级及以上城市执行大气污染物特别排放限值。

  值得引起我们高度关注的是,在各种有关雾霾的信息传播和“专家”解读中,甚至在互联网上的各种“百科”中,存在着大量对雾霾、PM2.5片面和不正确的认识,在一定程度上了误导了社会公众和政府决策。

  比环境中的雾霾更可怕的是认识上的“雾霾”,如果不拨清认识上的“雾霾”就急于决策,则容易造成决策失当,不仅会浪费大量的社会资源和人力物力,而且进一步贻误了防治雾霾的时机。

  当前,对雾霾认识的误区主要包括以下几个方面。

  误区之一:PM2.5是新产生的环境问题,雾霾是近几年才突发的,所以采取短期治理措施也可以解决。

  事实上,我国的霾(以下无特别指出时,霾包括灰霾和雾霾)并非突发,而是由渐进到加快,由小范围到大范围。有资料表明,我国东部区域的灰霾天气从上世纪50年代到70年代的每年几天,增加到目前的每年100天到200天以上;尤以珠三角、长三角、京津冀等区域日益突出,广州、深圳、上海、南京、苏州、天津等大城市的灰霾天数已经占全年的30%50%。冰冻三尺非一日之寒,因此,必须采取综合、长效机制逐步加以解决。

  误区之二:既然雾霾是细颗粒物,那么就要对细颗粒物进行总量控制。

  霾,尤其是长时间、大范围的霾,大部分甚至90%以上并非由直接排放的细粒子形成,而是由二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物等形成PM2.5的前体物质(也称一次污染物)在大气化学、物理的作用下形成的复合性细粒子(也称二次粒子),因此,对直接排放的细颗粒物进行总量控制难以有效解决霾。霾的形成和特性与发展阶段、污染源特征、区域特征、季节特性、地表环境特性、污染气象特征等密切相关,甚至每一次的霾的产生原因可能都不尽相同,不能大而划之、简而划之,更不宜以简单的几次“源解析”结果为依据制定对策。

  误区之三:火电是燃煤大户,所以是造成雾霾天气的罪魁祸首。

  的确,燃煤排放的大气污染物是霾形成的主要原因之一,但并非由电力燃煤排放,而是由非电燃煤排放。首先,虽然火电厂排放的细颗粒几乎全部为PM2.5,但全国全年排放量约150万吨,对霾的产生影响很小。我国火电厂的除尘效率达99.5%以上,高效电除尘器、布袋除尘器对PM2.5具有95%以上的去除效果。其次,由于火电厂的布局分散,属于高架源排放,SO2的脱除率达到85%左右,氮氧化物的排放量已开始下降,随着大规模烟气脱硝装置的建设,很快还会得到进一步的降低。加之高参数、大容量火电机组的建设和小火电机组的关停,大大提高了电力工业的能源转化效率、提高了煤炭转换为电力的比重、提高了电替代低效燃煤热能的应用范围,使火电厂(尤其是热电厂)成为在以煤为主的能源结构下有效解决霾产生的行业。

  误区之四:我国的雾霾与当年伦敦烟雾事件相似,所以要效仿伦敦采取措施、制定空气清洁法案等。

  1950年代时期的伦敦与当前我国所处的发展时期、能源结构、雾霾成份、气候条件、污染控制技术等都不尽相同,伦敦烟雾事件可以成为永远的警示,但其应对措施不能简单仿而效之。英国、美国等出台了清洁空气法,而中国在1987年也制定了《大气污染防治法》,1995年对这部法律作了修改,时隔五年,在2000年又对这部法律作出了修订,只是立法的原则、内容等并不相同。 

 

科学认识雾霾特征

  “雾霾”,是雾与霾的混合物。“霾”即“灰霾”,是大量极细微的干尘粒等均匀地浮游在空中,使水平能见度小于10公里的空气普遍混浊的现象;雾是由大量悬浮在近地面空气中的微小水滴或冰晶组成的,水分含量达到90%以上、水平能见度降到1公里以内。霾与雾有时难以分清,特别是遇到雾霾并存时。当相对湿度小于80%时,排除降水、沙尘暴等天气现象造成的视程障碍,就可判断为霾;当相对温度大于95%时,一般为雾;而相对湿度在80%95%时,还要根据PM2.5PM1的浓度的比值等指标来判断是霾还是雾。

  霾是现象,PM2.5是形成霾的重要内因。霾虽然可以自然形成,但现在霾的不断出现主要是人为排放污染所形成。霾与雾互相影响,在相对温度较大时,霾可以促进雾的形成,而雾又是霾的“帮凶”,这也是雾霾天PM2.5经常“暴表”的重要原因之一。

  我国霾的产生是伴随着工业化与城镇化快速发展而形成的,具有工业污染和城市生活污染的双重特征。

  与发达国家相比,我国用几十年的时间就要走完发达国家上百年走过的工业化的道路,而人口多、国土广、底子薄、区域差距大、能源资源禀赋差等客观条件,造成了我国以粗放型、高能耗、高载能、高污染产品拉动GDP为特征的产业结构,以煤炭为能源的城市供热、工业锅炉、窑炉等污染与以汽车快速发展为特征的城市生活型污染并存;粗放的生产方式与部分先进的工业系统(如电力)并存;最严格的火电厂大气污染物排放标准与大量管不住的分散式严重污染现象并存。即使在首都北京核心城区,仍然有居民用煤取暖,国内最著名的高等学府仍然在用燃煤锅炉供暖,数以千万吨的煤炭每年在北京燃烧!

  看一看我们身边的环境,就能体会为什么雾霾天阴魂不散——城市不断扩容,就像一个巨大的建筑工地;成千上万吨挥发性化学物品随着建筑、装修扩散到空气之中;林立的高楼大厦在不断蚕食着植被、农田和菜园的同时,改变着地形地貌,增大城市地面的粗糙度,减小了风速,降低了污染物的扩散、稀释能力;路面上川流不息的奔腾或爬行的大型柴油车、小汽车、农用车、摩托车等机动车持续排出废气;反复碾压再扬起的路上的煤屑、尘屑;在供热季,无数小烟囱排放着通过鼻子就可以“监测”出的煤烟味;通过煎炒炸烤的作坊、地摊冒出的大量油烟;甚至在大街上辛勤劳作的清洁工挥舞的扫帚扬起来的颗粒物,以及植物在春季散发的气味及细颗粒……它们共同营造了我们的空气环境,当老天开恩时,天气晴朗,霾伏而不出;老天不高兴时,则雾霾猖獗。

  根据已有资料分析,可以初步得出一些结论:尽管自然产生的PM2.5在一定条件下也可以形成霾,但日益影响我们健康的霾,是由人为排放污染长期形成的。PM2.5是复合型污染,在城市和重点区域是以机动车排放形成为主,在机动车中又以重型柴油车排放为主。

  环保部在2011年《中国机动车污染防治年报》中指出,灰霾、酸雨和光化学烟雾等区域性大气污染问题频繁发生,与车辆尾气排放密切相关。2011年,按车型分类,全国货车排放的NOx和颗粒物明显高于客车,重型货车是主要贡献者;按燃料分类,全国柴油车排放的NOx接近汽车排放总量的70%,颗粒物超过90%;按环保标志分类,仅占汽车保有量16.4%的“黄标车”却排放了63.7%NOx86.6%的颗粒物、55.9%CO60.4%HC

  霾的形成是当地污染排放为主,外地与当地互相影响,不宜过多关注外因而放松内因。总而言之,解决霾并非一朝一夕之功,更不能一蹴而就,而是涉及一场经济结构、产业结构、生活方式、城市化发展、生态改善……一系列的领域的重大的治霾改革。如果我们还是沿用过去的环境管理做法,无疑将面临一次又一次的失败。

深刻吸取环境管理教训

  “十一五”以来是我国节能减排“大跃进”的时期,以降低SO2COD污染物排放总量和单位GDP能耗等约束性指标为特征,以分解的约束性指标是否完成作为考核地方政府政绩的手段,可以说是采取了雷霆之力,甚至有的地方为完成任务不惜拉闸限电。虽然目标完成了、数字好看了、升官保官了,但偏偏老天爷不识相、不买账,搞出这么多雾霾天,让人措手不及、尽失脸面。如果我们现在还不认真深刻吸取教训,继续采取简单粗放的管理手段,不知还要付出多大的治霾代价,贻误多少时机!

  笔者从十多年前就曾认为污染物总量控制并不适用中国国情和现有的发展阶段,采用后将是控制战略的失误,并非是有先见之明,并非能掐会算,而是一个要不要坚持实事求是的科学态度和依法治国的问题。回顾过去,有几方面的教训值得汲取:

  一是污染物排放总量控制方法的失误。

  上世纪90年代,二氧化硫的污染物排放总量控制在美国是成功的。虽然我国也采用了总量控制的名称,但其目的、内涵、推进方式、管理方式与美国大相径庭(去年笔者已有三篇专文论述)。

  首先,根据我国环保法律,由环保行政主管部门或省级人民政府颁布污染源排放标准并强制达标排放和限期治理的制度已执行了三十多年,形成了完备的行业性、综合性、地方性的排放标准体系。达标排放的要求是对所有污染物排放企业、排放方式、排放污染物的种类、排放口地点、排放污染物浓度和数量等都有具体、明确而规范的要求,而污染物排放总量控制只是通过规划纲要确定为约束性指标,提出全国性、五年内的排放总量的消减要求,通过行政手段(如签订责任状)层层分解到特定的企业。

  排放标准的要求于法有据、规范严密、具有法律上的公平性,且完全可以覆盖排放总量控制的内容和目标(如消减排污总量可以通过趋严排放标准来实现);而排放总量控制的要求法律欠缺、目的模糊、人治为主、权力集中、简单粗放、有失公平(主要针对大企业,尤其是国企)。

  虽然排放标准与总量控制制度在我国共同存在,但在实际执行中环境保护行政主管部门的明显导向,造成了总量控制替代排放标准的“劣币驱逐良币”现象,甚至造成绝大部分人只知总量控制不知排放标准,只知“约束性”目标不知其他法定目标,只知行政要求不知法律要求。

  排放总量和排放标准的同时存在,大大增加了行政成本,也大大增加了企业负担和社会成本。更为重要的是,从效果上看,由于政府有关主管部门把有限的监管力量和主要精力放到了对部分污染源(如火电厂)和部分污染物(如SO2NOx)之上,使得在总体上对环境质量影响更大的众多小污染源、更多的污染物失去了有效的监控,造成表面上是抓大(排放源)放小(排放源),实际上在环境质量改善上是抓小放大。

  铁的事实是,“十一五”期间,仅电力SO2的减排就完成了全国的任务。而其他燃煤行业和居民排放二氧化硫基本上没有得到控制,这也是为什么全国二氧化硫总量从数字上看减少了,但环境质量并未改善的重要原因。

  其次,把总量减排控制作为环保目标,是把治标当成治本,把手段当成目标。实际上,改善环境质量才是目标,减少环境中的PM2.5的浓度,减少雾霾天的影响才是目标,减少排放总量只是手段之一,因为同等的排放量,布局不同、产业结构不同对环境质量的影响是不同的,只有把环境质量的改善作为目标时,才可能让政府调动一切有利因素,才能综合分析采用什么样的手段最经济、最有效。

  二是责任机制不明确。

  首先,法律规定地方人民政府对当地环境质量负责,但是,中央政府对地方政府或者大企业考核的并不是环境质量,而是污染物排放总量指标的完成情况,其结果是虽然完成了总量指标但环境质量不一定改善甚至变差。在环境管理中,中央政府与地方政府的责任并不完全清晰,国家环保行政主管部门与地方环保行政主管部门的责任也主要体现在环保权力的行使上,而弱化甚至没有明确环保失职应负责任的规定,如PM2.5长期得到不监测的责任、有法不依的责任如何处理等。环保行政主管部门的权力如环境影响评价项目审批权、排放总量分配权、排污收费权、环保验收权、监督权远远大于责任,导致严重的责权不对等。

  其次,能源部门、工业部门、农业部门以及其他部门(如电力监管部门)的环保责任也不完全明确,使政府部门在权力行使上存在交叉、矛盾和重复,在责任上模糊不清。

  再次,行业协会以及在环境保护上可以发挥重要作用的社会组织,在法律上基本没有责任和义务,在实践上也基本被排除在决策之外,重大的环境制度、环境标准、环境政策往往没有得到充分辩论和论证。公民在环境保护中的作用、责任、义务的规定很不完善,使公民在环境保护中的参与渠道不畅;居民或部分政府官员对于享受优良的环境要承担相应的经济代价认识不足、准备不足,如对环境保护成本最终要传导到终端产品上成为社会总体成本的一部分认识不足,使脱硝电价等环保电价的出台迟滞于环保要求;公民在各自工作岗位上自觉履行环境保护义务的观念也较为淡薄。

  三是监督评价环境质量指标不完善。

  长期以来,没有监测空气中的PM2.5便是活生生的例子。如果不是2012年在北京等一些地区增加了PM2.5的空气质量监测,我们可能还“幸福”地生活在数字上日益改善的环境空气中。由于空气污染物监测项目的不完善、不科学,才使得我们陶醉在总量减排的“成绩”之中,误判了环境污染的形势,造成决策上的失误、治理时机上的贻误,就像一个高血压病人却长期未测血压贻误治病时间一样。

  四是虽然有众多的法规政策,但存在大量不协调、不配套、矛盾、交叉等情况。

  我国现有与环境保护相关的法律包括污染控制法、清洁生产促进法、循环经济促进法、节能法、水土保持法……还有大量的规划、政策、标准等,仅火电厂二氧化硫控制的法规文件就有数百项之多,其中不乏矛盾之处。如根据国家节能减排规划要求与火电厂排放标准要求计算的“十二五”二氧化硫排放总量和氮氧化物排放总量相差(13倍)大;在监督上对不同所有制的企业排污要求也不尽相同;一方面要求开展排污权交易,另一方面从排放措施规定上堵死排污权交易的空间。

  之所以出现这种情况,与我国的法律体系和体制有关。例如,美国的清洁空气法有数百页之多,而我国的法律只有区区数页,大量的管理性要求是通过行政规定出台的,获取部门利益、权力导向成为制法、修法和出台政策的主要动力。固然,在环境管理上抓央企、国企,抓上市公司环境准入、抓大项目环评审批都很重要,但如果对PM2.5做出“贡献”的大量小企业和日常生活中大量的排污现象视而不见,更有甚者监管者成为排污者的保护伞的话,霾的消散将无时日。

打好雾霾防治攻坚战与持久战

  我国雾霾的防治已经进入最难控制的阶段,雾霾治理是一场攻坚战,更是持久战。要在战略、法治、机制、长效措施等方面多管齐下,充分挥好电力工业在霾防治中的基础性作用,全民行动、全面治理、防治并重,才能事半功倍,拨清“雾霾”,还我蓝天。

  第一, 要实施全面部署、综合防治、系统控制、长期作战的战略。

  面对我国雾霾影响范围大、发生频率高、持续时间长、PM2.5浓度高的特点和PM2.5产生的复杂性、性质的复合性特点,要想短、平、快解决这一长期积累的问题是不可能的,在舆论或者某种压力之下急于提出迎合性或者盲目性的细颗粒物总量控制的做法更不可取。必须从转变经济发展方式和生活方式、优化城镇化发展、优化能源供应、优化污染控制思路等方面进行全面部署。

  比如,汽车排污的控制不仅仅是趋严排放标准和改善油品质量就可以解决,而是牵涉到汽车的技术水平及污染物治理水平、石油行业发展、交通运输体系调整、城镇规划、物流规划等众多领域。

  再如,要将十几甚至几十亿吨粗放利用的煤炭转为清洁利用,或将煤炭转化为电力的比重由多年来的50%多提高到发达国家的90%以上,影响范围更大,涉及到的领域更多,也将是一个极其艰巨的任务。

  第二,必须进行法制、机制的重大变革。

  面对如此重大的雾霾防治任务,把主要期望寄予环保部门,指望加大环保监督的力度来改善环境是空想。仅仅依靠行政的手段来限制工厂生产、汽车上路也难以达到根本性效果。必须在法律上完善法治建设,依法赋予不同主体责任、权力和义务,彻底改变有法不依、无法可依、有法难依、执法不严的情况。

  在体制上,应由各级政府或政府的宏观调控部门来牵头、统筹协调霾的防治,在污染控制上,应逐步实行政监分离;在机制上,则应充分发挥市场的力量,真正实施排污权交易制度,将污染选择权和排污交易的意愿交给企业,而不是由政府干预。

  第三,必须以最大限度保护人的健康为目的,将短期措施与长效措施相结合。

  应以保护人的健康为目的,分阶段、分特定条件制定环境目标和应用防霾措施,在雾霾严重时,应采取紧急性的全面和严厉措施,但不宜“一刀切”地将“战时”措施用到“平时”,不仅要制定特别地区的特别排放限值,更需要特别时段的特别限值。否则,会付出巨大的经济代价。随着经济实力和技术水平的提高,防治霾的目标也应水涨船高。这也是为什么我们不能照搬发达国家现阶段的一些环境管理制度或者政策的原因。

  第四,必须建立以改善环境质量为导向的考核机制。

  污染物总量控制、能源消费总量控制都是以“标”为的,不是以“本”为的。由于污染物排放总量很大程度是“算”出来的,导致了“上有政策,下有对策”,要以衡量环境质量是否改善的客观性指标作为考核指标,并建立健全考核体系。

  第五,调整以抓“大”为重的污染控制思路。

  在环境影响上也存在“二八”定律,即排放量大的污染源影响小,而排放量小的污染源影响大。我国污染控制的历史是一部抓“大”放“小”的历史,而雾霾产生的重要原因,恰恰是亿万个未治理的小污染源,在我国人口相对密集的区域,污染已经形成或者正在形成农村包围城镇、城镇包围城市、小城市包围大城市,进而形成“四面楚歌,十面‘霾’伏”的情况。因此,防治霾的措施是如何补上环境管理上的“短板”,而不是继续加强“长板”。

  如现在某些环保部门在一些电厂中专门派专职人员(如有的电厂有8个人)轮班全程监控火电厂环保设施的运行,这种监管方式既无法律依据,也无必要性,增加企业负担,浪费行政资源,可谓在环境质量的改善上抓了芝麻丢了西瓜。由于像电厂这样的污染源已经百分之百装有自动连续监测系统,可以24小时连续瞬时监控排污,且电厂本身具有较为完备的管理体制,火电厂污染控制水平大部分达到了国际先进,因此,应把主要的精力放到抓量小但面广的污染源之上,使环境监管从重在电厂高架电源的“点源”的监管上,向纵横交错的“线源”(机动车)和无数个小排放源的“面源”转变。

  第六,必须解放思想,从全局和系统的角度充分发挥电力工业在雾霾治理中的重要作用。

  随着电力工业的不断发展,电力对改善环境质量的贡献越来越大,电力工业的科学发展将为解决雾霾和PM2.5提供强大物质基础和技术手段。

  一是加快智能电网的建设和应用,为防治霾提供强大的基础支撑。

  二是在科学合理、经济有效的前提下,加大可再生能源发电的比例,进一步提高电力在终端能源消费中的比重,尤其是积极有效推进城市以热电厂替代小的燃煤热源的步伐,推进以电代煤的步伐和城市电动汽车的发展。

  三是在经济可行、气源充足的地区适当建设燃气供热电站,在气源不足的地方,继续保留高效清洁的燃煤热电厂而不是急于以气电替代燃煤热电厂,让有限的气源优先供城市或农村使用,以代替散烧煤炭,限制电厂与中小需能用户争燃气。

  四是提高煤炭转化为电力的比重和电力污染排放在总污染排放中的比例。理论和国外的实践都证明,电力大气污染物排放比例越多,说明能源结构越好,环境污染越少。“十一五”以来,我国电力污染物排放比例不断减少,这也在一定程度上说明了污染控制政策的失误。

  五是在控制电力污染排放的过程中,应鼓励电厂用劣质煤和高含硫煤并进行高效污染控制,而不是强制要求和鼓励电厂用低硫煤。当电厂用优质煤时,虽然电厂的排放量有可能减少,但是高硫煤却流入了更容易造成污染的中小企业,反而增大了环境污染。当前大量的小锅炉和民用煤事实上就是在燃烧洗煤后的煤泥和高硫煤。

  有研究者分析,2009 年中国中小用户总耗煤量约8. 85 亿吨,占总耗煤29%。据2012年全国煤炭燃煤总量推论,2012年中小用户燃煤量的比例更高,其污染物排放量已超过电力行业,对环境的影响进一步明显增加。

  六是对有较大环境容量地区的电厂合理配置环保设施及制定合理的排放标准,合理安排建设火电厂污染控制设备的时序。要避免环保设施建设一哄而起、质量下降、建成后未运行先改造的境况。美国燃煤电厂的脱硫装置容量经过几十年的建设才50%左右,而我国即使方圆成千上万平方公里几乎没有人烟的电厂也要装高效脱硫、脱硝装置,需从上千公里外的地方运送脱硝的氨源,这都会造成资金和资源严重浪费、得不偿失的后果,值得我们认真思考。