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王志轩:中国电力工业大气污染控制经验与教训

时间:2013-08-02 10:21:41 信息来源: 研究室
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    就电力论电力,我们有四个方面经验:一是强制性法律、法规、行政要求,如环评、排放标准、总量控制等;二是电力行业高度社会责任感和执行力;三是环保电价;四是市场化的电力环保产业发展。但是将电力污染控制的历程放到全国的背景中,同时将污染控制效果与环境质量改善、付出的经济代价,进行研究,有很多的教训更值得汲取。主要有六个方面的教训值得注意:一是电力环保政策与能源政策、社会政策不协调。如“十一五”电力行业二氧化硫减排了约25%,几乎由电力一家完成了全国减排目标,但其他行业是增排的,尤其是散烧未得到控制。“十二五”对火电厂提出了更高的要求,排放标准限值比发达国家还严得多,但是对环境质量的改善作用很小。再如提升煤炭转换为电力的比重,减少煤炭直接粗放燃烧尤其是城市直接散烧,是提高全社会的节能减排效果的重要措施,但煤炭转化为电能的比重仍然较低,但是对煤电排放总量等的控制将直接阻碍这一个转变过程。二是缺少科学的成本效益评估机制。如电力大气污染物总量控制要求与环境质量改善效果与花费的经济代价没有进行充分论证。集全力削减总量而且只是可以统计的排放源;忽视甚至放弃了环境质量改善。当把一两种污染物总量控制成为压倒一切的环境管理手段时,则就失去了整体环境质量的改善。三是对电力企业环保要求多头、多层次、存在重复、交叉、矛盾;宏观调控部门与环保部门不协调,造成社会管理成本高。如仅火电厂二氧化硫控制的法规文件就有数百项之多,企业难以应付。根据国家节能减排规划要求与火电厂排放标准要求计算的“十二五”二氧化硫排放总量和氮氧化物排放总量相差13倍,企业难以适从,排放标准大大严于总量控制;在监督上对不同所有制的企业排污要求也不尽相同,企业感到不公平;一方面鼓励开展排污权交易,另一方面却从排放措施规定上堵死排污权交易的空间。再如电价政策与排放控制政策不同步、不配套,节能政策与减排政策不协调。四是环境质量标准、排放标准制定“层级”太低,科学研究与标准、政策制定之间“两张皮”。如排放标准这样重要的法规,只是出于政府一个部门。对火电厂排放标准修改的随意性太强,变化频繁,企业改造频繁,标准“一刀切”,难体现地方政府“因地制宜”规定标准的空间和作用。五是环保产业发展“混乱”。“十一五”烟气脱硫呈“爆炸式”增长,但由于市场准入、监管、标准规范等各方应对不足,脱硫市场无序竞争、恶性竞争的情况时有发生。低造价影响脱硫装置质量和设计,再加上运行管理水平不高,建成投运不久即面临技术改造等问题;“十二五”烟气脱硝催化剂严重不足,对质量无法保障的问题影响脱硝建设。六是市场机制在污染控制中的作用未有效发挥。没有完善的市场平台、制度、已失去最佳推进机会,如“排污权交易”有名无实,市场机制降低节能减排成本的作用未发挥。
    最后提几点政策建议:一是要站在全国经济发展和环境质量要求角度,规划能源及电力发展,并制定电力污染控制;二是依法严格按照法制程序权限管理,将行政要求纳入法制轨道;三是经济政策、环境政策、技术政策要高度协调统一;四是科学定位电力行业与PM2.5的关系。在PM2.5的控制上,要充分发挥电力的高效、易控制污染,可替代燃煤、燃油等污染,以及可长距离大范围配置资源的特点,以及将可再生能源转化为清洁电力的特点,同时进一步科学加强自身的污染控制。因此,电力将是解决雾霾的功臣,是通向绿色发展的桥梁。