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中电联王志轩译稿:日本的大气污染控制经验

时间:2014-02-17 10:33:18 信息来源: 中国电力新闻网
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    编者按:自去年以来,全国大范围出现的雾霾天气引起了包括电力行业在内的各界人士的高度关注。在我国迈向全面工业化的进程中,如何有效保护生态环境,做到清洁、高效、绿色发展,国内一些有识之士开始潜心研究已经完成工业化初级阶段国家的大气污染防控经验,以他山之石来为我所用。中国电力企业联合会秘书长王志轩就是其中之一。在偶然间看到由“日本大气污染教训研讨委员会”所著的《日本的大气污染控制经验》一书后,王志轩深受触动、启发,认为对于当前我国防治大气污染,具有重要的借鉴意义,并利用业余时间完成了对该书的中文翻译。鉴于该书的研究价值和现实意义,本网将刊登介绍由王志轩秘书长翻译的《日本的大气污染控制经验》一书,敬请关注。

——面向可持续发展的挑战

中国电力企业联合会秘书长 王志轩

译者的话

  近来,我国不断出现的大范围雾霾天严重影响着人们的生活质量,已成为政治、经济、社会领域的重大事件,从百姓到国家最高领导人,从普通人到专业工作者,从民众到政府……都在高度关注雾霾天的影响,一时间,舆情沸腾、民情激昂、专家献策、政府推进,一场人与雾霾的大战开始上演。然而,面对这场长期而艰巨的雾霾之战,仅仅靠决心、激情是不够的,必须以清醒的头脑,务实的作风,集全人类在发展过程中与污染作斗争的经验为我所用,才能战胜雾霾,恢复蓝天。

  日本,作为一个在第二次世界大战以后快速发展起来的工业化国家,在经济取得成功的过程中,也产生过不少的负面环境问题,也曾经发生过世界著名的污染事件,此后,较好、较快地解决了严重的污染环境问题,成为工业化国家在环境保护方面的典范之一。1997年3月,“日本公害健康补偿预防协会”出版发行了由“日本大气污染教训研讨委员会”所著的《日本的大气污染控制经验》一书,此书总结了从明治时代、第二次世界大战到第一次石油危机(1973年)期间、1974年以后的20年间以及1993年以后的各个阶段,日本进行大气污染控制的历史,从经济、政策、科技的角度,从政府、企业、民众等主体的努力方面进行了全面评价。

  要汲取一个国家治理污染的经验和教训为我所用,合理的做法是全面而系统地了解其国情、背景下的经验教训,并认真加以分析,结合我国国情加以应用。如果脱离了国情、不考虑时机,照搬经验或断章取义其中一角,轻者南桔北枳,重者邯郸学步。

  1998年,作为著者之一的东京电力公司小林料先生将日本原版的《日本的大气污染控制经验》一书赠予我,后经我与他的共同努力,版权方同意不收版权费,由我翻译成中文在中国出版。

  本书自2000年7月出版后已经13年了,这期间国际金融危机席卷全球,我国经济仍然保持了持续快速发展,经济总量跃世界第二位;但我国的环境保护在这场大考中并没有交出令人满意的答卷——尽管我国从上世纪70年代开始就为污染控制进行了近半个世纪的斗争,也积累了丰富的经验,但环境污染问题越来越凸显,中国的雾霾天由渐变到突变,成为以北京雾霾天持续多发为标志的全国性污染问题;地面水、地下水的污染事件也不时由媒体报出。

  这不禁引发我们深入思考:我们的环境政策和措施为什么没有达到很好的效果?为什么我们未能采取更有效的措施避免严重污染?为什么我们没有发挥好发展中国家的后发优势?

  他山之石可以攻玉。回顾发达国家的治污经验,当我们热议英国是如何从伦敦烟雾事件中走出来、美国是如何解决洛杉矶光化学烟雾事件的时候,日本防治大气污染的经验教训更值得我们借鉴。今天,当我重读这本约10万字书时,又一次深刻体会到,书中所述的日本曾经出现的环境问题以及对问题的分析,可以不加改动地用到对当前我国的环境问题的评价上,所以,在一定程度上,这本书就像一面镜子,可以为我国的环境措施和政策制订起到借鉴作用。

  从本期开始,笔者将在原译本的基础上,对个别地方进行完善,并分期在《中国电力报》上介绍本书内容,以飨读者。

前  言

(摘要)

  “可持续发展”的概念,是由环境与发展世界委员会(勃兰特委员会)于1987年在《我们共同的未来(Our Common Future)》报告中提出的。此后,在全世界对全球环境问题日益关心的背景下,1992年,在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展会议(全球首脑会议)上,“可持续发展”理念成为国际社会共同的政策理念。可持续发展,系指满足当前需要而又不削弱后代人满足其需求之能力的发展,而 “无污染的经济发展”只是为实现可持续发展的第一步,而决不是终极目标。

  在全球首脑会议上,制定了实现可持续发展的行动计划——《21世纪议程》,世界各国据此开展了各种各样的工作。但是,发达国家存在着财政赤字、经济不景气、失业率增大以及在国际上的地域纠纷等问题,发展中国家优先的任务是工业化和追求改善物质生活水平,造成许多国家的环境保护滞后,因此,面对可持续发展问题上的工作,包括发达国家和发展中国家在内的的全世界范围并没有充分开展。

  正在快速实现工业化进程的国家,包括被看作是21世纪世界经济发展中心的亚洲一些国家,已经引起世界注目。这些国家都面临着从传统型的污染到全球环境等各种各样的环境问题,特别是这些国家的城市大气污染水平与日本最严重时期相当。如果各国能够把包括日本在内的发达国家在环境对策方面的成功经验和失败教训加以合理利用的话,应该能够避免发生像日本已经历的水俣病和四日市哮喘等那样悲惨的污染问题。另外,有效利用后发者的有利条件,这些国家应该能够用比先行者更少的对策成本和社会成本防止污染和由其带来的健康危害。

  本书总结了迄今为止21世纪的现状,重新回顾了日本的污染教训。我们希望,通过回顾我们自己的历史,使之能够对世界各国,尤其是亚洲和其他洲的迅速工业化的国家有所帮助。日本具有教训的污染涉及到大气污染、水质污染、土壤污染等多方面,本书以大气污染作为焦点分析对象,是因为经济发展是通过能源需求的增大等来实现的,而最直接的、显著的表观污染就是大气污染。

  从对日本污染教训进行宣传这点来看,本书可以说是在全球首脑会议召开前的1991年由全球环境和经济研究会发表的报告《日本的公害教训——不考虑环境的经济带来的不经济后果》的续篇,或者可以说是其“大气污染版”。在前著中,表明了这样的观点:在污染发生前就采取预防措施,要比污染发生后再采取的对策更为经济;并强调了在开发的初期阶段采取污染预防对策的重要性。而本书不只从经济视角考察日本的大气污染教训,还对政策、科学技术以及日本政府、企业、国民等全体所做的努力、获得的成功和不足进行坦率的评论,从而尽可能地向包括发展中国家在内的世界各国提供借鉴。

第一章  日本的大气污染教训与世界

  一、21世纪世界环境问题展望

  工业化与环境问题

  20世纪后半叶,是全世界工业飞速扩张的时代,包括日本在内的发达国家的发展尤其突出,同时,紧追其后的发展中国家也取得了丰硕成果。特别是亚洲各国,1980年以来,经济发展以每年约10%的速度高速增长。但是,也有一些国家未能乘上工业化的浪潮发展,仍陷于贫困、饥饿和战争的混乱之中。

  以工业为主导的经济发展,给各国国民生活水平带来提高的同时,也产生了一些负面问题:首先,工业生产规模的扩大,消耗了大量的资源、能源,并产生了环境污染;其次,随着大规模的工业开发,改变了自然环境,使生态系统被破坏的危险日益增高;再次,进一步扩大了城市地区(从工业发展中受惠较多)与农村地区(受惠较少)之间的收入差别;还有,由于大量人口迁入富裕的城市中心地带,汽车化急速发展,但改善环境所需的基础设施的建设滞后。

  21世纪的课题——面向可持续发展的挑战

  21世纪的世界将充满全球环境问题。人类必须克服其自身造成的人口膨胀、粮食缺乏、资源与能源消耗等问题,应按照《里约宣言》中所重申的“各国负有共同但又有区别的责任”的原则,来解决人类共同的全球环境问题。

  在发展中国家,实施经济发展政策以满足实现富裕生活的国民愿望是一个紧迫的任务,但是,必须同步解决诸如污染控制、自然保护等区域性问题以及采取相应对策来处理全球环境等各种问题。能否达到这样的目的,成为“可持续发展”的核心课题。

  “压缩型工业化”的弊端和日本的教训

  自从英国工业革命开始以来,欧美各国已有了二百多年的工业化历史。而日本的工业化历史,只有明治维新以来的100余年。可是,亚洲的经济发展异常迅速,其真正意义上的工业化历史甚至更短,仅为30~40年。这些国家试图在短期内逾越欧美各国在探索中所走过的漫长发展路程。这使得它们既有受益于先行者的经验而形成的“后发者的优势”条件,同时,也受到在“压缩型工业化”(即在短期间内急速地有时是不完全地实现工业化)的过程中出现的各种弊端考验。

  第二次世界大战后,从50年代中期到70年初,日本经济取得了年增长率达10%左右的高速发展,成功地一举扩大了落后于欧美各国的工业生产。但是,伴随着高速的工业化,也产生了不少负面问题,其中之一便是大气污染和其它形式的污染。因此,这段时期日本处理污染的实际经验以及克服它们的方法,不仅对正在实现工业化的大多数发展中国家和新兴工业国家有益,而且对那些从计划经济向市场经济转轨的国家也富有启发意义。

  二、日本大气污染控制经验

  日本大气污染对策是成功的吗

  日本污染问题的产生,与欧美各国相比,主要是把工业化的过程压缩在短期内实现的结果,环境恶化和损害的速度很快,不过,问题产生后采取应对措施的速度也很快。

  1977年,OECD的总结报告《日本的经验——环境政策成功了吗?》曾简要总结出如下结论:“日本取得了许多防止污染战斗的胜利,但还没有取得提高环境质量战争的胜利。”从那以后,人们往往习惯于摘取这一结论的前半部分,评价日本是污染对策先进国。

  但是,日本究竟是何种意义上的污染对策先进国家呢?OECD的报告发表已经过去了20年,我们应从现在的角度充分认识这个问题。即我们应该围绕全球环境问题及国际环境形势,依据在1993年制定的日本《环境基本法》及在法律基础上展开的环境政策,依据全球首脑会议以及《21世纪议程》的基础上修订的环境政策,来进行充分认识。而且,实际上,在OECD的报告书中,谈到污染问题时也指出:“取得巨大成功的只是一些采取应急对策并加以实施的领域”、“在有些领域对策进展较快,而在另一些领域相对迟缓,形成这种反差状态,是日本政策的特色”,根本没有认为日本的污染防治对策是完全成功的。

  此后,1994年OECD的报告书《日本的环境政策——成果与课题》(日本环境保护成果审查报告书)中,谈到日本大气环境保护对策时指出:“日本在过去二十年间,通过各级政府和工业界等方面的通力合作,在减少二氧化硫、氮氧化物及一氧化碳排放方面取得了显著的成果”;另一方面又认为“现在遗留的大气污染问题是二氧化氮、光化学氧化剂、悬浮颗粒物以及有害物质等”。同时要求制定满足环境质量标准的战略对策、探讨对有毒的大气污染物质的监测问题、考虑大气污染物质可能影响其他环境介质的预防对策、综合环境因素的运输政策等等。这个报告书与1977年的报告书类似,其前半部分,是对日本环境政策成功部分的评价,但后半部分中的叙述中仍然提出:即使在今天的日本,环境政策尚没有取得完全的成功。

  日本大气污染对策史概要

  日本的大气污染对策体系究竟是什么样的呢?第二次世界大战以后,大致可划分为两个时期进行考察。

  前一时期,是指从1955年左右开始至1973年,发生在第一次石油危机时的经济高速发展期。从上世纪50年代后半期到60年代前半期,由于在沿海大规模建设联合企业,致使能源政策由煤炭向石油转移。这也造成大气污染类型由烟尘型为主转变为硫氧化物型为主。这一时期,作为紧急对应严重的大气污染及随之产生的对健康严重损害的措施,日本做了大量工作,国家实施了积极有效的对策。比如,政府制定规则,指导工业界引进低硫原油,规划和引进重油脱硫装置、引导民间革新和投资于排烟脱硫装置等的污染管理技术,使工业发展造成的大气污染在短期内得到较大改善。尽管当时缺乏关于污染问题的科学信息,这期间的努力是在反复试验不断探索中进行的,但所幸的是这些努力获得了成果。在经济上没有受到严重影响的情况下,成功地实施了对粉尘和硫氧化物为主要对象的工业污染对策。最终实现了OECD报告书所说的“在污染防治战争中取得胜利”。

  后一时期,是1974年以后,汽车排气叠加在众多工厂、作业场所的排放之上,以氮氧化物等为主的城市生活型大气污染成为大气污染控制对策的主要对象。这一时期仍沿袭了前期针对固定污染源采取的对策,通过制定每辆汽车的排气标准(单个排放源限制)、开发汽油车的排放气体控制对策技术等措施获得了成功。在这一时期,正好由于石油危机后的能源价格上扬,促进了节能对策,加快了工业结构从重工业为主向机械组装、信息等工业方向的转化,其结果是削减了工业部门的大气污染物排放。但是,在交通部门,与物流和土地利用有关的对策尚无进展,这一领域中污染状况的改善并不能令人满意。对城市交通需求的管理上,尽管欧美各国和部分新兴工业国家,均采用了交通限制、经济手段、土地利用规定等空间规划手段,但日本在大气污染对策中还没有采用这些手段。

  日本体系的有效性和局限性

  日本政府对工业界制定了严格而直接的排放标准,导致了工业界为满足这些标准而拼命开发技术,其结果是形成了有效地减少前期工业污染的成功对策体系。但是,这种在前期是成功的对策体系,在处理后期的城市生活型空气污染方面却收效不大。

  在前期阶段,建立了污染对策体系,包括:①依据“公害国会”修订的《公害对策基本法》,针对工业界制定污染物排放控制标准;②为恢复环境、补偿损害和控制污染的目的,对工业污染源收费,形成了具有日本特色的污染者负担原则;③设置环境厅作为一元化的行政部门,依据上述法律和原则赋予其环境方面的规划、立项、执行的责任和权力。

  但是,对于后期的城市生活型污染来说,污染源不仅仅是工厂、作业场所,此时污染源已扩展到与运输、产品配送以及人们日常使用的汽车等相关的场所。不像工业污染那样,受害者和加害者具有明确的对应关系,而新的城市生活型污染的界限很难划清,所有企业和个人都有责任,因而,如何针对这些问题采取对策,国家和民众很难达成一致意见。

  城市生活型污染与现代社会经济体系和生活方式密切相关,我们不能像过去对待工业污染时那样,简单地采取对付固定源和汽车生产厂家的对策来解决问题。我们需要新的污染对策体系,即①不仅仅对工厂、作业场所和汽车生产厂采取直接的限制,而且应当制定国家、地方政府一级的交通法规、城市规划等措施,并通过企业和国民自发的、积极努力等综合措施来解决污染问题;②增强污染者负担的观念,应该认识到普通国民也会在其日常生活中造成对环境的污染,从环境是公共财产这一观点看,应当运用收取环境使用费等经济手段;③需要有一个行政部门,授予其统一规划、立项、执行的责任和权力来实现上述任务。

  环境政策体系的改革

  在日本,1993年《公害对策基本法》发展成为《环境基本法》,其环境政策的基本思路发生了重大转变。不仅是城市生活型的大气污染和水质污染问题,还有其它领域,如废弃物、化学物质引起的对环境损害的风险问题、自然及生态系统的保护问题、生物多样性和全球变暖等问题,都是《环境基本法》和基于该法的环境基本计划的基本目标。这部法律把环境作为一个整体来考虑,要求在“循环”、“共生”、“参与”及“国际合作”四项原则下,使社会经济活动最大程度地减少对环境造成的负荷。

  但是,目前具体的对策体系内容还是以《公害对策基本法》时期—即与产业污染进行斗争为主战场时期形成的对策内容为主。为了有效地与日本所面临的国内环境问题和全球环境问题做斗争,我们必须促使人们转变环境观念,形成国民对环境的一致意见,调整并形成降低环境负荷的新的政策措施。

  曾面对并克服了工业污染的日本,获得了“污染对策先进国”的评价。如今,为克服所面临的环境问题,改革迄今为止的环境政策体系尤为必要。克服了工业污染的日本,在全球环境问题的时代是否也能够赢得“污染对策先进国”的评价,是否能够完成政策改革,使“环境立国”名副其实,有待证明。

  三、发展中国家的大气污染问题

  世界各国的现状和未来展望

  我们从发展中国家的大气污染现状中可知,在资源和能源消耗高的工业集中地区,空气污染给厂址周围带来严重的影响,这些地区的工业包括铁钢(主要是中小规模的电炉和平炉等,日本型的高炉较少)、电力(煤电)、水泥(排出大量的粉尘)等。在首都经济圈等大城市地区,经济发展带来了生活水平的提高,公共交通基础设施的发展还不够完备,刺激了小汽车交通量的急速增加, 使大城市区域的大气污染成为发展中国家共同面临的严重问题。

  表1―1定性地列出了世界上一些大城市的大气污染状况(表1-1略-译者)

  从各种发生源排出的包含悬浮颗粒物质(SPM)的烟尘污、粉尘等,除发达国家的一部分大城市外,几乎世界上的所有大城市都相当严重。此外,由工业排放引起的二氧化硫(SO2)、汽车排放引起的铅(Pb)及一氧化炭(CO)污染,作为城市生活型空气污染指标的二氧化氮(NO2)、臭氧(O3)在一部分大城市也非常严重。

  二氧化硫和烟尘的数据比较容易获取,且通常的情况下它们是随着经济的高速发展而出现的,以此为例看看大气污染的状况。图1―1显示出世界一些大城市由二氧化硫引起的大气污染状况。可以看出,除日本之外,绝大部分亚洲各国城市,一年中有很多日子的二氧化硫浓度超过150μg/m3。但也发现了像韩国等一些国家,由于采取了成功的对策已减少了污染。由首尔大气环境中的二氧化硫年平均浓度的年际变化可以看出,1980年的最高值为0.094ppm,超出了韩国0.05ppm的环境质量标准。但进入90年代后,随着低硫石油、LNG等的引进环境质量得到了大幅度的改善。这些对策与日本70年代的做法非常类似。

  图1一1 主要城市的大气污染状况(图略-译者)

  在中国,由于对煤炭的依赖程度很高、钢铁和水泥的生产量也很大,降尘量也很大。1983年~1988年间,中国北部城市的测定结果是平均37.5吨/km2·月,大大超过了上世纪60年代前半期日本北九州市的降尘量。在中国许多地区,降尘量最多的时候超过每月100吨/km3,相当于过去川崎市和宇部市的工厂区附近的降尘量。

  经济增长、能源问题和大气污染

  随着经济增长,能源需求在不断扩大。世界各国为应对全球气候变暖问题,正在谋求改变目前的主要依赖化石燃料的能源供应结构。今后,包括日本在内的各发达工业国家,要走能源需求量减少的经济发展道路,就必须认真地致力于化石燃料以外的能源开发。但是,如考虑到多数发展中国家的现状,即使最大限度地提高能源的利用效率,从全球的规模来看,当前要想避免化石燃料消费量随经济的发展不断增大是非常困难的。

  随着化石燃料使用量增大,同二氧化碳一样,硫氧化物、氮氧化物等大气污染物的排出量也将增大。例如,根据预测,亚洲地区2010年的二氧化硫排放量将增加到1995年的2倍(见图1―2)(图略-译者)

  在发展中国家,特别是亚洲各国,考虑到今后预计的经济增长、人口增加、城市化、汽车普及等因素,估计大气污染问题将变得更加严峻。即使特定场所的严重问题能得以解决,许多国家的污染物排放量预计在整体上还将进一步增大。

  四、日本污染控制经验教训的适用性及局限性

  传播日本污染控制经验教训的意义

  作为严重污染而被国际社会所普遍知晓的水俣病问题,自1955年被认定以来,终于在近40年后的1995年10月得到了政治性的解决。日本已经虚心地取了水俣病悲剧的教训,官方和民间各阶层在对策和体制上,正积极准备为世界各国有效吸取日本的教训和传播技术做出贡献。具体地说,如在国立水俣病综合研究中心设立了国际事务与环境部,并与巴西、印度尼西亚、中国等担心汞污染的国家开始了国际合作;此外, 1996年9月举办了“水俣东京展”,特别是1996年11月,日本政府和民间组织在印度尼西亚共同举办了传播水俣病教训的讨论会。

  与水俣病成为工业污染的标志一样,日本对四日市哮喘病这一类大气污染问题的经验教训也应该告诉世界。日本过去的污染经历,对目前正面临空气污染威胁的国家具有参考价值。

  传播日本经验教训的注意点

  在向世界传播日本的大气污染经验教训时,至少应注意以下两点:

  首先,要注意到发展中国家的现状与日本过去的情况不同。日本在过去的经济发展过程中面对污染问题逐一解决,当发展基本稳定以后,又遇到城市生活型污染问题,再后就是全球环境问题,可以说日本是依次面对这些问题的。而大多数发展中国家却同时遇到了工业污染、城市生活型环境问题以及全球环境问题,所以在较短的时间内,必须同时实施经济发展措施和制定各种环境问题的对策。勿须讳言,每个国家都有其各自的经济、社会、文化背景,在实施环境对策所需的资金、技术基础等方面,日本依靠自身的力量尚且勉强应付,更何况大多数发展中国家还不具备这一能力。

  其次,有关日本与发展中国家实施的环境合作。1992年在巴西召开的全球首脑会议,对全球环境问题高度重视,在与发展中国家进行环境合作这一重大课题上,期待日本作为发达国家发挥更大的作用。为此,在全球首脑会议上日本表示从“1992年度起的5年间,将援助额由9千亿日元扩大到1万亿日元,尽可能地大幅度扩充及强化环境领域的双边及多边政府开发援助”。到1995年,只用了4年就实现了这一目标。可是,这些以日本的污染防治经验为依据进行的日本政府开发援助是否合适呢?以在日本已获成功的工业污染对策为例,日本向发展中国家转移烟气脱硫这类污染控制技术,然而,有案例表明,接受这种技术的地区缺乏必要的基础。可见,即使是在日本获得成功的方法,将其原封不动进行转移,也未必是一件好事。

  五、本书的目的

  大气污染问题不仅限于粉尘、硫氧化物及氮氧化物,还有悬浮颗粒物和各种各样的有害化学物质、大范围的酸雨以及与大气污染有关的过敏物质问题。

  不过,空气污染问题主要还是集中于下述三类污染物:

  1. 以煤炭燃烧为主产生的烟尘;

  2. 电力、钢铁、石化等基础工业中由于使用化石燃料而产生的硫氧化物;

  3. 城市汽车流动源及供热取暖等的众多小排放源产生的氮氧化物。

  书中集中于这三个领域,坦率地评论日本大气污染对策的成功和失败,并向世界各国,特别是正在工业化的国家宣传。

  再有,大气污染对策与能源问题紧密相关。日本在稳定甚至减少能源消耗水平以及二氧化碳排放方面所做的努力遇到了极大的困难,实际上能源消耗量和二氧化碳排放量还在逐年增大。但即便如此,日本的人均能源消耗量与其他发达国家相比还是相对较少。这与工业部门努力节能、公共运输机械的改造效果是分不开的。在这些领域,日本努力发挥了大气污染对策和全球气候变暧防止对策这两个方面的效果,这对各国也是很有意义的。

第二章  严重工业污染的发生及防治的历史

  一、回顾历史的意义

  日本大气污染对策体系

  第二次世界大战结束后的10年间,日本进入了世界上空前经济高速增长期。这一时期,随着化石燃料,特别是石油的大量利用,日本开始出现了大气污染问题,并且曾一度甚至达到了“危机”状态。日本大气污染对策体系的雏形就是在这一应对危机时期中形成。

  人们普遍认为,从上世纪60年代到70年代发生在日本的严重大气污染,在较短时间内就得到了明显的改善,尤其是由硫氧化物及粉尘引起的大气污染明显地减少。然而,由氮氧化物、光化学氧化剂等引起的大气污染的改善,仍需要进一步努力。此外,最近正在努力预防由各种有害化学物质引起的大气污染加重的趋势。

  本章以硫氧化物问题为中心总结日本大气污染对策体系特别是工业污染对策体系形成的历史过程。

  工业化过程中不可避免的大气污染问题

  大气污染的发生,与自十八世纪的欧洲工业革命以来,支撑人类社会现代化进程两个多世纪的化石燃料的大量使用和由此而形成的大量生产、大量消费的发展密不可分,同时也与第二次世界大战以后全世界汽车普及密切相关。

  大气污染是所有发达国家在推进工业化、城市化的过程中所面临并迫使他们努力解决的问题,从而形成了各自的大气污染预防框架和对策体系。尽管各国的大气污染对策体系有很多共同点,但因国情不同也有很多不同之处。各国的大气污染对策史与该国的工业化历史紧密联系在一起,例如,在工业革命发源地英国,大气污染对策的历史要追溯到18世纪。

  再者,大气污染问题也与能源问题、全球变暖问题等密切相关,控制化石燃料的消费,成为解决大气污染问题和稳定二氧化碳排放量的重要课题。

  大气污染对策产生的历史背景

  日本大气污染的历史要追溯到“公害”这个词还没有出现的明治政府的增产兴业政策时代。日本大气污染,是日本在近代化过程中经过若干阶段的变化而来的。要考察当前日本的大气污染对策体系,决不能脱离日本特有的历史,这可追溯到十九世纪末。日本为解决由硫氧化物、烟尘、粉尘引起的大气污染而所设计的对策体系,现今被称之为成功的事例,但它决不是一朝一夕完成的事情,而在其背后隐含着不断总结此前的经验教训、积累基础技术等漫长的历史背景。

  日本大气污染史的意义

  许多发展中国家于20世纪后半叶才开始进行日本从19世纪末到20世纪初就已经历了的工业化进程。这些国家试图利用30至40年这样短的时间去跨越日本花费近百年时间才完成的进程。虽然他们具有获得发达国家持有的最先进的知识和经验的有利条件,但是,因无法具备经历漫长时期方可构筑的各项条件,多数情况下难以直接照搬发达国家的对策体系。

  这就意味着,总结日本大气污染对策的历史,不能单纯观察历史事实记录,还要提供日本的经验教训,以便为日本今后及其他国家所参考,制定出反映各自特点的空气污染政策。为此,本章在回顾19世纪末以来的日本工业化历史的同时,叙述了日本的大气污染对策体系形成的背景。

  二、第二次世界大战前的大气污染问题

  (一) 明治政府的增产兴业政策和污染的发生

  业已发生过的大气污染问题

  日本的污染历史可追溯到以欧美的近代社会为目标推进增产兴业政策的明治时代(1868~1912年)的初期。当时,在促进日本向现代工业转变方面起中心作用的纺织业、铜精炼、炼铁业的地区,随着生产规模的扩大,产生的空气污染也从明治年间到大正年间(1912~1926年)逐渐扩大。

  像大阪、东京这类大城市,除纺织业等近代工业以外,这里还成为锻造冶炼业等各种街道工厂的重要建设地点,特别是到了大正年间,火力发电厂的建设引发了大气污染问题。这种情况与汽车交通量的增大带来的大气污染叠加,形成了复合型的城市大气污染。

  与此类似,从明治中期开始,在枥木县的足尾铜矿(建于1890年左右)、爱媛县的别子铜矿(建于1900年左右)、茨城县的日立矿山(建于1910年左右)等铜冶炼厂,在冶炼铜过程中产生的硫氧化物引起的大气污染,使周边地区的农业、森林和渔业遭受了极为严重的损害。

  (二)激烈的地区民众运动和官方的大气污染防治措施

  反对污染的运动由于战争而中断

  在大气污染恶化过程中,各地区民众开展了激烈的反对污染运动。大阪市内由于市民对污染的抱怨不断,大阪府数次颁布政府令控制污染。一八八○年,大阪市在其颁布的政府令中第一次使用了“公害”一词,这是该词在日本首次出现。但是,由于当时还没有引入必要的大气污染对策,所以也没有取得所期待的控制效果。而且由于日清(即甲午战争-译者著)(1894年)、日俄(1904年)战争的爆发,反污染运动也就销声匿迹了。

  在此之后,直到1927年大阪市成立都市协会煤烟防止调查委员会,负责调查烟尘损害情况及排烟防止方法,进行了面向国家和大阪府的煤烟防止规定编制工作。作为协会努力的成果,于1932年制定了日本最初的煤烟防止规定(大阪府令)。但是,好不容易制定的该规定也因第二次世界大战爆发及接连不断的战时体制的变化而不能充分发挥作用,这种情况一直延续到战争结束。

  企业和居民的纠纷

  在铜冶炼厂周围,当地居民反对污染的示威运动也极其激烈,尤其在足尾受害居民与政府发生了冲突。为解决这个问题,一生效力于本地的政治家直接上书明治天皇,成为足尾很大的社会问题(参照专栏1)。

  对当时的污染问题,由于缺乏污染对健康影响的医学知识,也存在损害补偿核算的困难,当地居民对企业展开的反污染示威运动并非针对人体健康损害问题,而是主要集中在被称为农业、森林和渔业等第一产业的损失赔偿方面。而当时企业的重点是解决运行方面的障碍,再加上当时对付污染的对策在技术上不够发达,这就使得污染问题不可能得到明显的改善。企业继续按照它们的方式生产,偶尔给受害者一些补偿。而民众强烈要求企业停产、停业。结果,形成了长期持续的反污染运动。可以说,当地居民不仅仅牺牲了经济利益,而且影响了他们日常生活和精神领域的方方面面。

  在这一时期,明治政府认为在矿业开发过程中发生污染是不可避免的,虽然从1896年以后曾下令执行污染预防对策,然而,事实证明,这并没有从根本上解决空气污染问题。

  专栏1  足尾铜矿矿毒事件。

  矿毒事件的发生及其背景

  所谓足尾铜矿矿毒事件,是由于从位于枥木县上都贺郡的足尾铜矿流出的铜矿毒水,对从足尾群山发源的渡良濑河沿岸的农渔业造成损害的事件。

  足尾铜矿的历史始于1600年左右,直到1877年古河市兵卫开始经营后,随着日本工业的发展而得到了迅猛的发展。

  然而,大约在1878年发生了洪水,在渡良濑河上出现了死鱼漂浮等异常现象。1880年枥木县令宣布渡良濑河的鱼有毒,并发出禁止捕猎的布告。在此之后,铜矿一方乱伐水源地带的山林作为铜矿的燃料、同时烟气对森林产生了严重的危害,发生几次山洪之后,矿毒造成的损害也变得越来越严重。

  受害农民的行动和政府的对应措施

  1891年,在帝国议会上,枥木县选出的众议院议员田中正造就足尾矿毒事件提出首次质询,此后他又对该事件进行了再三质询。1897年,渡良濑河矿毒受害农民二千人进京请愿,农业和商务大臣榎本農视察了矿毒地区之后,在内阁设立了足尾铜矿矿毒调查会。同年5月,该调查会向古河市兵卫发出了由37个项目组成的矿毒除害工程的启动命令。但是,随后袭来的大洪水,使人们对此防御工程的可靠性也丧失了信心,要求铜矿停止开发的呼声变得越来越强烈。最终,1900年2月,数千受害居民在上京请愿途中,在川俣村与警官队发生了冲突事件(川俣事件)。就此事件,田中正造在帝国议会上提出质询,并强烈地抨击了政府。1901年他辞去议员职务,并就矿毒事件直接上书明治天皇。结果,社会舆论激烈,组织起各种救援活动。针对这一情况,1902年3月政府再次设置矿毒调查会,开始就足尾铜矿污染采取了实质性的对策,发出严格命令,要求实施矿毒预防工程。

  接着,为缓和洪水危害,政府于1907年根据《土地征用法》强制收购了位于渡良濑河和利根河的合流点附近枥木县下都贺郡谷中村的土地,该村从此废弃,并形成了一个湖以控制洪水。

  (三)第二次世界大战前的污染控制技术

  污染控制技术基础的形成

  当时采取的大气污染对策,从现在的眼光来看是很初步的,而且其中还有因缺乏科学知识不但没有效果,反而在某种程度上还增加了损害程度的问题。尽管如此,当时的对策奠定了今日日本的污染对策技术的基础。

  (1)设置高烟囱扩散大气污染物

  日立矿山在处理烟害事件的过程中,一开始采取低烟囱强制排气扩散措施,但这种方法效果不佳,对矿山周边地区的大气污染损害赔偿额反而显著上升。后来,矿山使用气球进行高层气象观测,并建造了高烟囱,这是一种排烟稀释的有效方法。它们于1914年在标高325m的山上建造了高达156m的烟囱,这在当时是一个划时代的大气污染防止对策。

  (2)排烟脱硫装置的原型

  在别子铜矿烟害事件中,住友矿业接受政府的命令,于1904年将冶炼厂从新居浜迁址到距濑户内海(日本本州、四国和九州所环绕着的内海――译者注)18km处的四阪岛。但是,迁移至四阪岛后 ,由于濑户内海气流的影响,出现了对四国陆地更大范围的烟害结果,并且在接连不断的反污染运动中签定了赔偿合同。从此之后,住友矿业独自进行硫氧化物对策的技术开发,并于1929年新引进彼得森(Petersen)式硫酸制造装置,使排烟中二氧化硫的浓度减少了一半,大致解决了这个问题。到了1939年,住友矿业与当地民居以协定书的形式明确了引进中和硫氧化物的技术(排烟脱硫技术的一种)。这措施既是一项污染对策,同时也对当时需求量不断增长的硫铵化肥制造所需硫黄的供应起到了积极作用。

  (3)引进海外电除尘装置等

  1887年~1916年,从东京深川的浅野水泥深川工厂烟筒里排出的水泥粉尘使附近居民受到极大损害(浅野水泥降尘事件)。为防止扬尘的扩散,工厂引进欧美技术对炉窑进行了改良并安装了电除尘装置。电除尘装置回收的粉尘,被加工成钾盐,作为钾肥销售。

  (四) 第二次世界大战前大气污染对策框架

  地方政府的作用

  战前的大气污染防治与战后相比则具有地区性的特色,因为明治政府以来富国强兵,增产兴业政策处于优先地位,而由国家实施的污染控制对策很少。此外,屡次发生的战争也在一定程度上延迟了大气污染对策的实施。

  尽管明治宪法对地方自治有相当大的限制,但使我们仍应注意到地方政府在污染预防领域内所起的作用。像大阪府那样,在当地居民强烈反污染运动的背景下,再三协调了农业、林业、渔业和近代矿业工业之间的关系,由政府颁布公害防止命令等,就是一个典型的例子。

  企业觉醒

  在反对污染运动过程中,有一些企业和居民之间签署备忘录的事例,这可以看作现今污染预防协定的原型。但是,大多数备忘录的特征是由企业支付损害赔偿作为解决纠纷的临时方法。

  在向当地居民支付损害赔偿额逐渐增多的同时,为了最终达到不再产生有碍于生产活动的事态,企业开始了推进大量真正的空气污染防治对策,这些对策就形成了战后大气污染对策的技术基础。

  三、第二次世界大战后——从高度经济成长期到石油危机的大气污染问题(1945~1973)

  第二次世界大战后,日本工业迅速复兴,以煤炭作为主要能源的工业复兴,在各地出现了以降尘和硫氧化物为主的大气污染问题。其中,以灰分含量高的宇部煤为燃料的宇部市降尘量尤其显著,所以,日本自上世纪40年代后半期开始对粉尘进行了监测,随后在札幌、横浜、川崎、神户、北九州及大牟田等地也开展了由地方政府负责的粉尘监测工作。

  (一) 重化工业引起的工业污染的激化

  能源消费增大并以煤炭为主向石油为主转变

  从1955年的经济景气开始,日本经济进入了前所未有的增长时期。50年代后半期的实际经济增长率为8.8%,60年代前半期为9.3%,到60年代后半期更上升为12.4%。日本政府及民间的共同努力使日本经济进入高速增长的轨道,并从战后复兴开始全力迈向经济独立化。由于1955年~1964年日本经济的飞跃式增长,使得能源消耗量在十年间约增长了3倍(换算成石油,从1955年度的5130万吨增长到1965年度的14580万吨),而且能源的主角在十年间也由煤炭转为石油(1955年度能源消费中煤炭占49.2%,石油占19.2%;1965年度煤炭占27.3%,石油占58.0%)。

  正因如此,大气污染的类型也转变为以硫氧化物为中心的污染,并且大气污染向更广泛的区域和更严重的方向发展。需要指出的是,引发日本严重污染的原因,除前面讲的能源消费量的增大和能源种类的转换外,还有如下两点。

  工业结构的重工业化和出口振兴

  与以前不同,日本从1955年左右开始的经济增长过程,除为完善工业基础而进行的积极的公共投资外,以民间资本投资和出口扩大为主导,促进了重工业的增长。1955年时,重工业占工业生产额的比率为44.7%、占出口额的比率为33.7%;而1970年,上述比例分别增加到了62.6%和73%。

  一般而言,重工业是一个单位产值潜在污染物排放量大的产业。因此,与外国相比,在通过经济高速增长过程形成的以重工业为特色的日本,其单位GNP的污染排放量大。此外,出口产品在日本生产加工,所以在加工这些产品的过程中污染物排放量将远多于日本最终自己消费的部分。因此,与国外相比,这也是在日本发生严重工业污染的重要因素之一。

  工业布局等国土利用的变化

  在经济高速增长初期,由于石油化学工业的发展成为一大战略,为扶持该工业的发展,四日市、德山、岩国将旧军队燃料厂厂址进行拍买,通产省于1955年公布了石油化学工业发展对策,1961年茨城县公布“建设鹿岛工业带计划试行方案”等,从而开始了在沿海地带建设大规模联合企业的行动。

  以上述事实为背景, 1962年10月日本公布了“分散到地方、据点式布局模式”的“全国综合开发计划”。 1963年根据《新工业城市建设促进法》、《工业发展特别地域发展促进法》,指定了十三个新工业城市和六个工业开发特区。因此,污染发生源被集中布置在沿海工业地带内,成为产生严重污染的原因之一。

  (二)1955~1964年(昭和30年代)

  烟尘对策

  在京浜、阪神、北九州等大的工业地带,大气污染问题随战后经济的复兴日益加重。自1950年开始,户火田(译者注:火字旁加田)市(现在的北九州市)受排烟危害的地方妇女会展开了反污染示威。即使在东京,1955年制定《排烟防止条例》前后,高楼鳞次栉比的市中心,一到冬季从采暖锅炉排出的黑烟,使大气污染严重到很难看见太阳的程度。

  这一时期的主要污染问题是大量使用煤炭引起的黑烟排放,以及氧化炼铜法产生的红烟。这种由烟尘引起的大气污染,因使用引进的除尘装置而得到了很大改善。例如,如图2-1所示,在宇部市由于企业主动采取污染防止对策而设置除尘装置后,单位燃料降尘的排放显著减少,尽管煤炭使用量增加了,但有效地减少了烟尘的排放量(参考专栏2)。

  专栏2  宇部模式

  什么是宇部模式

  在水泥工业发达的山口县宇部市,从日本进入高速经济增长期之前起,由于使用了低品位的煤炭,大气污染非常显著。特别是1951年的降尘问题最为严重,达到55.86吨/km2/月。1949年,在宇部市开展了大气污染的常规监测和免疫学调查,并于1950年颁布条例设置委员会。在相互理解和合作的精神下,该委员会联合政府、企业、学者以及市民等,根据各种信息和科学的数据就污染防止对策进行协商并自发实施,这就是所谓的宇部方式。

  根据宇部模式实施的对策

  在战后的经济复兴期,宇部市采取了如下烟尘控制对策:

  ①排放源对策(煤炭的燃烧方法、除尘装置的维护管理、烟囱高度的调查、大气污染状况的监测等);

  ②信息公开(公开环境监测数据和各种调查结果等);

  ③绿化计划(在降尘量多的地方绿化等);

  ④工厂企业自发对策(设定有关改善除尘装置性能的数值目标等)。

  上述对策取得了很大成功,即使在60年代日本高速经济增长时期,也在没有遇到其它城市那样产生严重污染的情况下实现了其发展。同时,这个对策对此后的1962年制定《煤烟排放控制有关法律》也产生了很大的影响。

  石油联合企业引起的大气污染

  自1955年起,四日市地区成为在日本最早进行沿海联合企业型开发的区域,从1959开始陆续开工投产的各工厂企业,到1961年时就引发了所谓的四日市哮喘问题。在与联合企业相邻的盐浜地区,持续发生了由于恶臭使中、小学校即使在炎热的夏天也不能开窗户上课的事例。

  从60年代前半期到1975年期间,千叶县的京叶联合企业、冈山县的水岛联合企业、名古屋市南部地区等新建工业地带,也重蹈了四日市的覆辙。如1962年投产的水岛联合企业,到1964年时就发生了由于排烟而使草木枯萎的事情。

  在工业地带污染的激化

  一方面,在川崎、尼崎、北九州等战前已有的工业地带污染状况变得更为严重,另一方面,由于新建大型发电厂、石油精炼厂等新厂的缘故,使得该地区的大气污染进一步恶化。从氧化炼铜炉排出的红烟使得太阳变成了红色;烟雾导致能见度降低;就连居住在工业地带的儿童绘画也欠明亮,颜色偏暗。

  根据民众的要求和以基于空气污染调查数据的地方政府迫切要求立法的情况下,第一部空气污染控制法《煤烟排放控制有关法律》编制完成。即使在1962年12月该法已经生效,东京持续的排烟依然成为社会问题。此外,1964年9月发生在富山市的化工厂氯气泄漏事故,导致包括市民在内的5131人中毒。

  (三)1965年~1974年(昭和40年代)

  更加持续的高速经济增长和污染激化、公害国会

  直到1973年发生石油危机,日本经济持续高速发展,60年代后半期的实际增长率超过了10%。这期间,能源的需要持续扩大,1965年~1974年的十年间增加了两倍多,若与1955年相比实际增加了约七倍。

  在这一时期,不止是大气污染,还有新干线等引起的噪音、振动,水质污浊、自然破坏等问题,在日本各地逐渐显露出来,并且问题的严重程度也在加深。1968年政府正式认定,熊本的新日本氮肥株式会社(TISSO株式会社的前身)和新泻的昭和电工株式会社的排水是产生水俣病的原因;三井金属矿山株式会社的排水是“痛痛病”的原因,从而明确了这些健康损害是由于工业污染所致。由此,形成了一种经济增长与环境保护二者是对立的,“即使为了工业发展,也绝对不允许污染发生”的认识,国民反污染的舆论急速高涨。

  正是在这种情况下,1967年日本制定了《公害对策基本法》,但是,由于污染问题仍越来越严重,为彻底强化污染对策,1970年在所谓的公害国会上,进行了大规模的法律修订和新法制定。此届国会修订的《公害对策基本法》和《大气污染防止法》成为此后日本大气污染对策的基础。

  《公害对策基本法》和基于此法制定的具体对策,是实施与污染对策有关的综合政策,特别是对工业污染及工矿企业等污染源的控制倾注了很大力量。但是,此后随着环境问题转向城市/生活型污染以及全球环境问题,《公害对策基本法》的局限性越来越明显地暴露出来,直到在1993年通过了环境基本法。

  硫氧化物对策的强化

  根据1965年度以来连续监测站的监测结果,大气中的二氧化硫浓度年平均值从1967年度的峰值0.059ppm呈递减趋势(图2-2)。这被认为是推动燃料的低含硫化和将横浜创造出的污染防止协定模式在全国广泛推广的结果。

  但是,污染水平依然超过环境质量标准,再考虑到能源需求的增加因素,有必要进一步强化对策。为此,从1970年时起,日本开始实行全国范围的对策。除了制定环境质量标准(1969年2月)、实施排放控制(K值控制规定从1968年12月第一次制定,到1976年9月第八次修订,1974年以后制定总量控制规定)之外,在民间也采取了诸如燃料的低含硫化、向LNG(液化天然气)燃料转换及安装烟气脱硫装置等诸多对策。这些措施使大气中的二氧化硫浓度的年平均值在1975年下降到与环境质量标准值相当的0.02ppm(日平均0.04ppm大致相当于年平均值0.02ppm)水平。

  采取了上述的污染对策,使日本克服了与硫氧化物有关的大气污染危机,在第四章中将详细地叙述各部门所做的种种工作。

  汽油无铅化

  如何完成汽油无铅化工作,也是这一时期面临的问题。在很多发展中国家至今仍使用含铅汽油,伴随着快速的汽车普及带来了严重的大气污染问题。

  四乙烯铅能够有效提高汽油抗爆性能且经济上有利,在日本市场上曾被广泛使用。但是由于铅对人体有害,同时也对催化转换器产生不良影响,所以1965年在通产省的工业结构审议会下设置了汽车污染对策分委员会。根据对策分委员会的讨论结果,通产省发布通告从1970年1月开始强化汽车汽油加铅量的限制,同时,在日本工业标准(JIS)中将加铅量的最大限值从0.8cc/l改为0.3cc/l。

  此外,汽车污染对策分委员会出版了一份包括汽油无铅化计划在内的与汽车污染对策有关的中间报告,并以此来推进汽油的无铅化。尤其是研究了与无铅汽油有关的阀座衰退(Valve seat recession)问题,为了顺利实现汽油无铅化转变计划,还设置了无铅汽油推进协议会。

  经过以上过程,通产省于1974年正式确定汽油无铅化对策,从1975开始生产无铅汽油,从1977年起开始生产适合无铅汽油的车辆,并解决了阀座衰退问题。另外,高级汽油也于1987年左右被无铅化。

第三章  污染损害健康问题的产生及其补偿

  一、污染对健康的损害—空气污染问题的起点

  在回顾日本大气污染问题时,不能忘记曾发生过诸多悲惨的健康损害问题这一事实。在谈论日本污染对策的“成功”之前,必须先注意此前曾引起众多人健康受损这一“失败”之处。

  日本企业对战后经济的复兴与高速发展做出了贡献,国家的工业政策和金融政策从经济发展的角度看是成功的。但是从众多人的健康受到损害这一点看,就是一种未能将环境污染这种外部不经济性内在化的“市场失灵”; 另外,从防止健康损害发生的污染防止政策体系未能建立和实施这一点看,是工业布局政策及污染防止政策的“政策失灵”。

  在此,从健康损害的发生及作为事后补偿受害者措施的观点出发,拟对日本大气污染对策的历史进行概括。

  健康损害频频发生

  从高速经济增长初期起,在全国各主要工业城市的居民当中,发生了被认为是大气污染引发的呼吸器官障碍现象。如果收集大气污染最为严重的1955年至1965年有关情况的记录则可以发现,当时有些地方因硫氧化物和粉尘造成的大气污染竟使能见度降至30~50米,汽车大白天都开着灯行驶,有时空气中弥漫着硫氧化物的刺鼻气味。

  在如此严重的大气污染环境中生活的许多居民,都反映患有各种呼吸器官疾病,在大气污染严重地区,该病的发病率为非污染区的2~3倍甚至更高。在这种情况下,通过受到大气污染引起疾病痛苦的居民诉说,使那些还没有切身体会的人们了解到这个问题,并通过做工作纠正当地社会中对污染受害者的偏见和不公平待遇,逐渐实现了民众团结。具体的大规模的受害者行动,便是1967年9月提起诉讼的四日市污染诉讼,通过此次诉讼活动,把悲惨的大气污染受害者的真实情况公诸于天下(参考专栏3)。

  专栏3  发生于四日市的大气污染及其受害者

  出现了哮喘患者

  三重县四日市,在1960年时人口约二十万,工业产值在全国556个城市中位居第十二,占日本石油化学工业产值的四分之一。从1960年左右起,大规模的石油联合企业开始投产,联合企业投产后的第二年(即1961年),企业邻近地区的有些居民抱怨出现了类似哮喘病的症状,到1963年6月人们的抱怨显著增多,此后不久,取名为“四日市哮喘”的哮喘病引起人们的广泛关注。“四日市哮喘”,包括后来在公害健康损害补偿制度中规定的慢性支气管炎、支气管哮喘、肺气肿等,在各种症状中,确认呼吸困难等症状与二氧化硫浓度的高低具有相关性。

  四日市的大气污染状况

  继盐浜地区的联合企业投产(1960年),到午起地区的联合企业开工投产的1963~1964年,四日市的大气污染达到最为严重的状态。当时在四日市所使用的重油硫含量在3%左右,年硫氧化物排放量约为13~14万吨(以SO2计)。1964年,矶津地区SO2一小时平均浓度值超过0.5ppm情况占总测定时间的3%,有时甚至超过1ppm,超现行环境质量标准0.1ppm的十倍,甚至还出现过超过仪器量程上限2.5ppm,竟把仪器指针振掉的情况。该地区1964年的SO2年平均浓度值为0.075ppm,大致相当于现行环境质量标准的近四倍。

  损害的实际情况

  1970年之前还没有关于实际损害情况的统计数据,但是上世纪60年代就有国民对身体症状提出投诉的,也有居民要求搬家和迁学,特别是联合企业附近的学校已经由于恶臭而防碍上课,达到了即使在夏天也不能打开窗户的程度。

  根据有了补偿措施的1970年以后的统计,在四日市认定的患者总人数为1738名,最高峰时认定的患者数为1140名。1988年解除指定地区后,未进行过重新认定,1995年的认定患者数是674名。

  二、众多的大气污染诉讼

  以民事纠份来处理污染诉讼

  由于大气污染造成的伤害是人为的,所以与一般的民事纠纷一样,受害者基于引起大气污染者民法上的不法行为,通过民事诉讼途径开始提出了赔偿请求。但是,通过民事诉讼途径请求损害赔偿时,受害者必须举证伤害的发生、加害行为与损害事实之间的因果关系、加害者的故意与过失,以及受害者的权利或利益受到非法侵害的证据等。可是由于在大气污染等污染诉讼中,科学地证明环境污染行为与健康损害的因果关系相当困难,同时在很多时候诉讼中不可缺少的数据往往掌握在作为被告的企业手中,原告没有数据。正因为这种举证方面的困难和受害者处于不利地位等因素,走向法庭判决的道路是漫长而又艰苦的。

  为解决上述问题对司法的制约,法学上从当事人地位平等这一原则出发,出现了不少在审判过程中减轻受害者举证责任的判例和观点。另外,作为科学对策,四日市污染诉讼案的原告方,列举出三重大学吉田克已教授等接受四日市地区大气污染对策协议会委托所进行的流行病学调查结果,证明了大气污染与呼吸器官疾病的发病率之间的确凿的相关性,在大气污染民事审判方面做出了划时代的努力(参照专栏4)。

  专栏4  流行病学调查

  流行病学定义

  流行病学,也就是流行病研究,是以人的群体为对象,从宿主、病因、环境等方面总括起来研究人体健康及产生异常的原因。该学术领域关心的是促进健康,预防疾病。临床医学是以个体患者为对象研究诊断与治疗方法,流行病学则是以包括健康人在内的群体为对象,主要研究疾病的预防方法。

  流行病学调查

  流行病学调查是用科学的手段,研究大气污染及其对健康影响的因果关系。日本早期很有名的调查事例,是以四日市(污染地区)和津市(对照地区)的买保险者为对象进行的大规模受诊率调查。此调查表明,受污染地区50岁以上年龄层哮喘病受诊率超过对照地区的四~五倍,同时,还发现在四日市市内大气中的硫氧化物浓度和受诊率之间具有很高的相关性(暴露、反应关系)。在大气污染急剧恶化的60年代,发现污染对生命体有高度影响,并且由许多事例能够建立比较明确的因果关系。

  病因学调查的意义

  对于四日市污染问题,三重县立大学的吉田克已教授与四日市共同进行了污染调查和以流行病学为基础的健康影响调查,该项调查是对大气污染与健康影响的关系进行系统、连续调查的先驱。同时,吉田教授在1967年的四日市污染诉讼中,基于多年以流行病学为基础的调查,作了二氧化硫与健康影响因果关系的证言。根据流行病学调查等结果,促成了法律承认的因果关系的最初判决。我们不应当忘记,科学工作者所进行的实实在在的流行病学调查,成为对大气公害健康受害者的救济和推动大气污染防治对策的重要基础。

  四日市审判的判决——认定企业的过错责任

  基于已经清楚了因果关系的流行病学调查,1972年7月做出了四日市污染判决,驳回了被告企业提出的已采取当时最新的技术措施防止污染的这一主张。并强调,企业如果排放可能危及人体和生命的污染物,必须不计经济费用,采用世界上最先进的技术和知识进行预防,否则就难免形成过错。

  三、国家对受害者补偿制度的确立

  污染损害的无过错损害赔偿责任制度

  四日市大气污染诉讼的判决,无疑对健康受害者赔偿方面起到了重要作用,但由于存在已述及的原因,司法判决本身并没有给受害者迅速赔偿提供光明的前景。有鉴于此,日本在1972年采取了法律措施,颁布了《大气污染防止法和水质污浊防止法的局部修正法律》。这部法律规定了:即使损害造成者不是故意或者无过错,由于环境污染行为而发生受害者超出忍受极限的损害时,也应负担损害赔偿责任。

  公害健康损害补偿法的出台

  虽然引入了与污染有关的无过错损害赔偿责任制度,但受害者仍须采取诉讼手段,况且前述修正法对此前发生的公害健康损害并无溯及力。于是,作为民法上的损害赔偿制度的补充,《公害健康损害补偿法》于1973年6月出台,彻底完善了受害者补偿制度的法律。这部法律随着相关内阁条例的颁布,于同年9月1日正式实施。这项法律的制定是基于这样一种考虑:它不仅有利于热切盼望获得赔偿的受害者,而且对因污染频发使生产活动受到影响的产业界建立某种保险制度。

  受害者的认定和补偿

  在《公害健康损害补偿法》中,认定受害者有制度性的规定,即先指定大气污染显著且在其影响下疾病多发的地区(指定地区),在该地区住所或工作场所暴露在大气污染下超过一定时间(暴露条件)的人,如果患上慢性支气管炎、支气管哮喘、哮喘性支气管炎及肺气肿以及并发症(指定疾病),则认为这些人的疾病与大气污染之间有因果关系。

  中央公害对策审议会的一个报告把“指定地区”定义为“大气污染显著,导致广泛地爆发疾病”的地区。例如:大气污染程度为二氧化硫年平均值0.05ppm以上,疾病的发病率大致是自然发病率的2~3倍以上时为典型例子。

  根据补偿法,由地方行政长官认定的健康受害者,除负担其医疗费以外,还要补偿他们由于污染相关的疾病所造成的其它利益损失。此外,还决定,为了帮助被认定者恢复、保持和改善因特定疾病而造成的健康损失,实行一些与污染相关的健康和福利活动是非常重要的。

  补偿费用的负担

  实施健康损害补偿制度所需的费用,根据大气污染物的排放率来确定,工厂、作业场等固定发生源和汽车等移动发生源之间的费用分担比例,在大气污染物中,考虑了全国硫氧化物和氮氧化物情况,确定为8∶2。固定发生源所负担的8成补偿费用,由全国一定规模以上的工厂、作业场分摊。各个工厂、作业场的分担比例,以硫氧化物为指标,根据其排放量的大小来确定。

  根据本制度确定的指定地区,到1978年由开始时的十二个增加到四十一个,1988年认定患者人数达到了10万人,每年补偿费的给付总额在一定时期超过了千亿日元。

  四、从补偿制度向预防制度发展

  污染形式的变化与制度修正

  公害健康损害补偿制度实施以后,大气污染防止对策获得了进展,本制度的主要目标二氧化硫引起的大气污染有了显著改善,绝大部分地区达到了环境质量标准,但与此相比,氮氧化物和悬浮颗粒物的达标率低,大气污染改善趋缓。据连续监测站对污染物年平均浓度的监测结果,自1973年到1987年间,大气中二氧化硫浓度由0.030ppm变为0.010ppm,二氧化氮浓度由0.025ppm变为0.028ppm、悬浮颗粒物浓度由0.059mg/m3变为0.041mg/m3。

  另外,关于认定患者,自1978年最后一次确定指定地区以来,大约每年新认定9千人,解除认定6千人,年净增3千人。

  鉴于以上情况, 1983年在中央公害对策审议会上,开始探讨如何针对大气污染形势的新变化改变这一制度。

  1986年4月,审议会下设立的专家委员会的一项报告中认为:“不能否定现在大气污染总体上对慢性阻塞性肺疾病的发展产生某些影响的可能性。1955年至1975年期间,在日本大气污染水平较严重的部分地区,慢性阻塞性肺疾病的发病率高于其它地区,但是,现在的这种疾病不像过去那样主要是由空气污染引起的。中央公害对策审议会采纳了专家委员会的报告,并于1986年10月提出了一份总结报告,其容包括:①解除此前确定的指定地区;②继续支付已认定患者的补偿费;③推进综合性的环境保健措施。

  指定地区的解除

  1987年修正了《公害健康损害补偿法》,第二年3月取消了与大气污染有关的全部指定地区。

  由于指定地区的解除,始于1974年的重新认定工作历时14年后,于1988年宣告结束。解除指定地区时认定的患者总数大约是11万人,整个14年期间被认定的患者总数约达到了18万人。

  已认定患者的继续补偿

  对原来制度下指定地区已认定的患者,只要是他们患指定的疾病,则继续得到补偿。到1995财政年底,认定患者人数约有74000人,该年度所支付的补偿金额为869亿日元。另外,从实施公害健康损害赔偿制度到1995年底为止,累积补偿金额达到了16600亿日元(图3-1)。

  从个别患者补偿到以地区为对象的健康损害预防的转变

  虽然解除指定地区后不再重新认定患者,但基于“不能否认现在的大气污染总体上对慢性闭塞性肺疾病的发展产生某些影响的可能性”这一判断,开始加强和推动预防发生与空气污染相关的健康损害事件的措施,包括预防健康损害的活动、推动大气污染对健康影响的调查与研究、建立环境保健监督系统等。

  实施健康损害预防事业所必要的经费,来自于运行大气污染物排放设施的事业者和从事大气污染有关事业的人缴纳的费用,以及政府出资构成的基金(500亿日元)的收益来筹措,这项基金积累于1988财年至1994财年之间。这些活动是根据“公害健康损害补偿等有关的法律(修正法)”,由“公害健康损害补偿预防协会”(原“公害健康损害补偿协会”)具体完成的。

  从公害健康损害者的补偿得到的教训

  出现大批由于大气污染造成的受害者,是未能将环境对策在经济系统中内部化的“市场失灵”与“政策失灵”,这种失灵在任何国家都不应重演。

  在日本,面对产生的空气污染受害者,通过受害者运动和事后补偿判决等的手段,最终在工业界的配合下实施了严厉的大气污染控制措施;另外,根据《公害对策基本法》(现为《环境基本法》),在“保护并保持人体健康”的理念下,制定了对空气污染防患于未然的大气环境质量标准和各种管理框架。此外,根据对损害者进行赔偿的判决,在工业界的配合下创立了法律上的公害健康损害补偿制度。

  为使今后不再发生由大气污染引起的健康损害,要经常关注大气污染状况的变化,并且有必要长期开展大气污染物对人体健康影响的各种调查与研究,其中需要调查的一个领域就是氮氧化物和其它物质对人体组织的影响。因为很多国家的空气污染状况和社会、文化背景是不同的,这种调查研究不能仅仅停留在国内的层次上,而应进行国际性的比较研究方法。为此,建立一种交换信息和发现机制是非常重要的。

第四章  克服产业公害造成的大气污染——各阶层的作用及成果

  一、各阶层多样化工作的成果

  日本在治理严重的产业公害以及对健康损害采取措施方面取得了成功,它主要体现在迅速的降低了硫氧化物的污染。这被称之为日本“污染对策的成功”。

  但是,对成功起主要作用的因素是,经过反复试验和不断摸索,逐渐走出了保护环境与追求利润及经济繁荣二者之间的困境;也包括了以受害者为中心的民众运动、保护当地民众健康的地方政府的先驱性努力、国家对策系统—虽然实施的时机稍迟—的加强以及企业对策技术的开发和引进等。

  本章将概括地评述上述各方面的作用,以揭示日本控制硫氧化物一类的大气污染物的过程。

  二、民众运动的作用

  针对于个别污染问题,展开了民众运动

  在经济高速增长期,发生了大量空气和水质污染这类问题,造成了许多受害者,使得污染问题成为很大的社会问题。这不只限于受到极大伤害的人们,而且也影响到一般国民,即影响所谓的“人的能力”。这已成为推进对策的主要原动力,人们逐渐认识到,为进行更适合的产业活动,政府必须制定一些规则。

  在日本,以防止污染为目的最初制定的法律是《有关公共用水域的水质保护法》(1958年)及《关于工厂排水控制法》(1958年)。这些法律的制定,起因于1958年在江户川由于造纸厂的排水,发生了渔民和工厂之间围绕渔业损害的冲突事件。

  三岛、沼津反对建设联合企业的运动

  50年代初期在横浜等地,曾有过近百名居民签名向政府递交防止大气污染请愿书的运动。然而,在三岛、沼津发起的从1963年一直持续到第二年的反对建设联合企业的运动,值得特别书写。

  在三岛、沼津地区,曾被规划为石油化学联合企业工业特区。当时的大气污染法规(《煤烟排放控制法》(1962年))中,对于已经发生显著大气污染的特殊地区作为限制对象地区,而对新建联合企业选址没有任何规定。在最优先考虑吸引联合企业的许多地方政府中,担心产生大气污染的三岛市组织了一个含有地方高校教师的调查团,根据文献及联合企业计划书进行了有无污染的确认研究。调查团使用鲤鱼形风标来测量风向(后来成为很有名的方法),指出了建设联合企业存在的问题。在已发生严重的四日市污染背景下,广大市民非常关心,超过了以前农渔民对企业污染纠纷的范围,使三岛市、沼津市及清水町的地方议会也做出了反对建设联合企业的决议。最终使联合企业的计划被迫中止。

  建立沿海联合企业曾是经济高速增长政策的主要支柱。由于污染问题而使联合企业不能继续建立,对国家、产业界及地方政府形成了很大的冲击。由此,政府对于污染问题有了积极响应。

  污染受害者运动的展开

  实际中也发生了受大气污染伤害的居民运用法律手段的运动,一个典型实例就是四日市公害审判, 它是于1967年由居民一方提起诉讼,1972年居民一方胜诉(1972年)而告终。

  在推进公害审判的过程中,各地区建立的受害者团体,在《公害健康损害补偿法》颁布前后,在全国进行了联络,他们活跃的活动,对环境保护的国民舆论和行政管理形成了重要影响。进一步,通过审判,大气污染的实际状况在国民面前鲜明化,这也对形成国民一致的意见――为防止健康损害,企业、国家、地方政府应该采取措施――发挥了重要作用。

  统一的国民意见的形成

  国家及地方政府颁布、实施污染对策,必须要考虑国民及居民的强烈愿望,这是因为,吸取国民和民众要求而形成的政策,既是政治行为也是行政行为。如1970年出现了“公害呼救”等全国范围的反公害运动,这一年又召开了“公害国会”等,成为了清一色有关公害问题的一年。公害问题,成为新闻界、报界最关心的事,不仅连日在报纸上出现,电视、广播、杂志也大张旗鼓宣传。在这样背景下,又随着光化学烟雾等新公害现象的发生出现了很多受害者,以及怀疑由汽车排气而发生的铅中毒(后被诊断为并非铅中毒)等问题,对国民造成了很大的冲击。另外,民众向地方政府就公害相关的投诉事件数也不断增多:从1966年的约2万件增加到1970年约6万3千件,增加了3倍之多。就是否赞成经济继续高速增长的舆论趋势,由NHK广播舆论研究所进行了汇集,情况如图所示。(图4-1)。

  1969年4月,比当时更高的速度持续增长(希望;不希望)

  1974年9月,到目前为止的经济增长今后若继续下去,对国民生活来说(希望;不希望)

  1972年7月,今后,日本的经济增长以怎样的速度为好

  (比现在更高的速度增长;没必要,应缓慢些)

  1973年7月,照这样持续下去的经济增长好吗?(持续为好;不好)

  引自《环境厅十年史》(1981年,环境厅)

  对于接连不断的环境污染威胁,民众的示威运动也逐步地变为有组织的运动,并形成全国性的联系网络。在此背景下,国民形成了应该将污染对策与经济增长同步、甚至优先考虑的统一意见。

  日本民众运动的作用

  在日本,与污染问题有密切关系的民众运动,是促进地方政府,国家及企业努力防止污染的原动力。从悲惨的受害中得到教训的民众运动,呼喊出众人的共同心声,且凝聚了巨大力量。

  如今,源于这种公害示威运动的国民运动,正延伸到公害地区的再生及再利用等更广泛的范围。

  三、地方政府的先驱作用 

  要开发,还是要环境——地方政府直接面对的问题

  地方政府对经济高速增长的强烈愿望,导致了一系列招商优惠条例的制定,开展了为获得新产业城市或工业特区的游说战等。但是,为了招商所进行的前期投资给地方财政形成很大压力等,往往在所期待的效果出现之前,严重的公害问题就发生了,由此,地方政府成为民众批评和运动的众矢之的。

  一部分地方政府的先驱工作

  在大阪市及东京市,从战前就开始进行降尘的测定。此外,在神奈川县、札幌市等也从1955年前后独自开始降尘等的测定和调查。再有,许多地方也制定了污染控制条例,如1949年日本的第一个条例:《东京都工厂公害控制条例》;1950年制定的《大阪府事业场公害控制条例》;1951年制定的《神奈川事业场公害控制条例》;1955年制定的《福冈县公害控制条例》和1955年制定的《东京都烟尘防止条例》等。

  但是,这些条例只是规定了建设有可能产生大气污染的工厂的申报手续,而不是按定量标准实施排放限制,民众对此怨声不断。我们必须承认这样的事实:地方政府在污染管理上率先采取了主动措施,但是还没有取得实质性的效果,环境污染还在蔓延。另一方面,国家也尚未提出有效对策。

  国家制度与地方政府的地方性制度

  1960年左右,东京、阪神、北九州等地的大气污染非常突出,已成为全国注目的问题。国家发觉事态的严重性,开始制定以防止公害为直接目的的法律。

  1962年,有关大气污染的最初法律《煤烟控制有关法律》出台。但是,该法律与地方政府已生效的条例有冲突,为此,1963年又对法律进行了修正。明确了由国家颁布有关煤烟发生设施条例,而地方政府有权制定煤烟发生设施以外的设施条例。其后,地方政府制定了具有更加广泛和强化内容的公害控制条例,这对国家公害控制实施起到了先导作用。

  1969年修正了《东京都工厂公害控制条例》,并更名为《东京都公害控制条例》,其中,除了工厂或设施的申报制度之外,还包含有关制定排放标准和防治公害规划的规定。而且,二三年后,神奈川县等几个地方政府的公害控制条例中引入了实质性的总量规定标准。此后,总量控制规定作为一种有效的限制公害的方法被国家法律采纳。

  公害防止协定与技术方面的指导

  地方政府在公害防止条例制定以外,也精心创造并推进了各种污染控制对策。与企业间缔结公害防止协定就是其中之一(参考专栏5)。这种发源于日本的方法,是对法律、条例规定的补充完善,作为一项重要的防止公害的模式在地方政府间被广泛应用。公害防止协定多数是在地方政府与企业间签订,也看到有当地居民参加的情况,即由居民、企业与地方政府三者之间签订协议。为了增强协定实施的威力,公害防止协定对新建工厂要求采取比现有工厂更严的对策,且根据各地情况不同采取灵活的对策(见表4-1及图4-2)。

表4-1 都道府县公害防止条例制定状况

  摘自:《环境厅十年史》(1981年,环境厅)

  还有,在企业对污染控制力度不够的初期,地方政府的技术人员在监测技术、控制对策技术的开发等方面发挥了很大作用。

  引自《日本公害文件第2卷》(1988年,绿风出版)

  专栏5 公害防止协定

  横浜方式

  公害控制法令在系统整顿以前的1964年,横浜市对在横浜沿海工业区建设电源开发公司矶子火电厂进行了独立环境调查。根据调查结果,作为在填海造成的陆地上建设电厂的一个条件,要求签订并遵守公害防止协议。这被称为横浜方式,并成为以后的公害防止协定的模式。但是,相对于其后的公害防止协定多数是限于行政指导的君子协定而言,在横浜方式中,当企业未根据市里的指示采取对策时,市里可代替企业采取适当措施并要求企业负担费用。特别值得注意的是,为了履行对策,附加了担保条款。

  公害防止协定的特点

  所谓公害防止协定,是指地方政府与污染发生源的企业,就污染排放标准、新增生产设施时的污染控制义务和实施有关对策等进行协商,将双方达成一致意见的内容以协议书的形式加以总结而形成的一种文书。对公害防止协定本身的法律解释,有协议学说和合同学说;对其内容的法律约束力仍存在一些争论。但是,在现实中它已成为日本控制污染的独特、有效方法,并成为现有法律和条例制定规定的一种补充。最近,对依据现行法令难以处理的半导体等尖端产业的环境污染,这一方法显示了活力。

  地方政府行政长官的决策与主管人员的工作

  地方政府对不同地区、不同自然条件及社会背景下发生的各式各样的污染问题,除了满足当地居民的切实要求采取紧急对策外,很难有别的选择,所以很多情况下,地方政府先于国家采取对策。我们必须特别注意,在此过程中,地方政府行政长官的决策以及在与企业和当地居民的交涉中主管人员所做的努力。特别是现场主管,既要精通企业的全部活动,更要调动自己全部经验与智慧,提出各种污染控制的主意以说服企业。

  一些地方政府所采取的公害防止对策对激励和建立国家最低要求的污染控制对策做出了贡献。

四、国家的努力

  开始迟来的努力

  与地方政府的工作比较,国家在公害防止对策上行动迟缓。实际上,从战后一直到1955年几乎没有值得一提的事情。

  1955年12月,厚生省起草了《生活环境污染防止标准法案》,第二年与有关方面进行协商。但是,因与产业有关团体和省厅强烈的反对等原因,没能向国会提出。这是产业界和有关省厅考虑到环境与经济发展是对立的,重视优先发展经济的缘故。厚生省对本法案的一部分进行了修改后于1957年12月再次向相关省厅提出,仍没能得到认可,结果法律草案未公诸于世。

  这期间,由于能源消费量增大和石油联合企业建设,使大气污染问题变得更为严重。一方面,厚生省为以后立法重新开始进行调查的;另一方面,通产省不只从公众卫生方面、而为产业健康发展也要解决大气污染问题的见解出发,也进行了立法的准备。从1961年通产生与厚生省重新开始了真正的协商,并于1962年6月制定了《煤烟控制有关法律》。根据本法,在国家指定地区限制“煤烟及其它粉尘”(相当于《大气污染防止法》中的烟尘)及“三氧化硫或无水硫酸”的排放。

  这个规定,对烟尘排放发挥了一定效果,但因对硫氧化物限制较松,没能完全解决大气污染问题。

  国家对公害对策的调查

  1963年,对四日市的大气污染,厚生省与通产省共同组织由专家组成的黑川调查团,到现场进行污染影响调查和发生源对策调查。1964年,由政府提出关于四日市公害劝告,对推进公害对策的发展起了一定作用。

  其次,调查团为进行三岛、沼津的联合企业建设问题的调查,于1964年进入现场,根据风洞实验与计算机模拟,进行了发生源调查和事先预测、评价。风洞实验,是将大气模拟用于产业污染事先调查的最初例子,它是将大气污染分析、测定和气象调查相结合进行事先调查技术的先驱。

  综合性的法规体系调整

  从这一时期开始,深深体会到:对污染控制对策,必须在统一的理念下把多种手段的联合起来形成综合性的工作;必须由应急性、临时性的对策转移到预防性、计划性的工作上来。还有,要求明确作为推进公害对策前提的一些基本原则、公害对象范围、公害发生源者的责任、国家和地方政府的责任与义务的呼声日益高涨。其结果是,《公害对策基本法》于1967年7月出台。

  公害防止计划

  公害防止计划是新一种新的行政手段,它是根据《公害对策基本法》,以污染显著和显著担心地区(敏感地区)为对象,对复杂多变的污染现象进行综合性防治的计划,由国家及地方政府共同协作完成。在1971年,为推进公布了污染控制计划的地方政府的对策实施,出台了财政上的特别措施(提高国家补助负担额),推进了地方政府在大气污染领域的环境监测体制的完善。

  确定政策目标

  在公害对策基本法中,把要达到的环境状况目标确定为环境质量标准,为了达到环境质量标准制定了相关规则和措施。在1969年,制定了以健康为目标的大气质量标准,对硫氧化物,“在一年期间测定的小时平均浓度值不超过0.05ppm”。此环境质量标准,在1970年公害对策基本法修正和1972年做出的四日市公害判决的背景下,以及根据日后获得的科学知识,在1973年改为,对二氧化硫,“在一天中,测量的一小时平均值必须低于0.04ppm,且一小时浓度值低于0.1ppm。”

  低硫化对策与燃料转换

  为达到硫氧化物标准,首先,要急速且有计划地推进燃料的低硫化,因燃料燃烧是硫氧化物产生的主要原因。为此,在通产省综合能源调查会设立低硫化对策本部,根据审议结果,采取了以下对策:

  第一,原油的低硫化。从东南亚及中东地区增大进口低硫原油。结果,进口原油的平均含硫量从1965财政年度的2.04%降为1969财政年度的1.68%。第二,从1967年开始了对重油脱硫。对于内需重油量的重油脱硫处理能力,从1967财政年度的3.3%,达到1969财政年度的20.6%,再到1975财政年度以后的60%。第三,为了防止大气污染,在电力工业中采用原油作为燃料。

  除了上述燃料低硫化的对策之外,主要由企业自行努力,进口了不含硫的LNG(液化天然气)和采取了城市燃气区域制冷、供热等的措施(参考专栏6)。对LNG,虽然也有运输手段和稳定供给体制方面困难,但因其不含硫成为了极有效果的对策。再有,城市燃气区域供热是城市大气污染控制的有效对策。

  专栏6 引进LNG(液化天然气)

  绿色能源

  天然气,因为是不含硫的化石燃料,燃烧时不产生硫氧化物,且几乎没有烟尘排放;加之与煤炭和石油相比,二氧化碳排放量也相对减少。为此,在推进大气污染控制对策上,是非常优越的能源之一。

  用于发电

  1970年,接受东京电力株式会社提案,东京电力株式会社的南横浜火电厂在世界上第一个开始使用LNG。当时,对LNG作为发电燃料使用,也有种种问题:从单纯的经济利益比较,其价格比重原油高出三成;生产国有限;必须在产地以极低温度液化;必须用特殊的船舶大量运输等问题。

  但是,电力公司从重视能源分散多样化、做好环境保护这一社会性要求等方面做出判断,克服了这些经济性、技术性困难而引进了LNG。

  在日本,因为能源资源的大部分依赖进口,使其选择燃料转换防止大气污染成为可能,也需要指出,当时的日本,已有充分的经济实力和技术实力。

  依法控制污染的实施与强化

  根据《公害对策基本法》,1968年6月制定了《大气污染防止法》(同时废止了《煤烟排放有关法律》),对硫氧化物引入了对应不同排放口高度与地区来决定允许排放量的K值规定(参考专栏7)。计算各地区的排放标准是按以下原则确定的:以当地的大气污染现状、燃料需要预测等为基础,把地区全部硫氧化物排放总量与环境质量标准挂钩确定出当地允许排放量,并使排放量削减至允许排放量限度之内。这个排放标准,到1976年修订了8次,几乎每年都在强化。

  在1970年的“公害国会”上,通过修正有关法规进一步强化了对公害的控制,包括:废止了指定地区制度(控制地区的范围扩大到全国);法规所确定的物质除硫氧化物、烟尘外,又增加了镉等五种物质;明确了国家与地方政府的职责;增加了地方政府可以制定排放标准等的内容。还有,1974年的修正法,引入了总量控制制度。即在指定为大气污染显著的地区,由都、道、府、县行政长官制定总量削减计划,并以此为基础制定比通常要求更严格的总量控制标准。

  国家对策的作用

  这些相继强化的规定与能源政策相结合,使硫氧化物引起的大气污染切实得到了改善(参见图2-2)。

  事实上,国家对策在追赶部分先进的地方政府的工作方面的作用是不能否定的。但是,防止由于大气污染对健康的影响,不应仅对特定地区民众,而应针对全体国民,为了建立保护国民健康的国家最低要求,通过国家法律规定全国统一的环境标准,通过企业遵守执行,以确使大气污染控制对策得到实施。

  专栏7  K值标准与总量控制

  何为K值标准?

  K值标准,是在大气污染防止制法中采用规定公式来计算允许排放量,以对硫氧化物进行控制的限值标准。即对应烟囱有效高度(He)的排烟发生设施每小时允许排放量(q)由以下公式确定:

  Q=K×10??-3×He??-2

  式中,K是对随地区变化的定值,K值大小决定排放标准的严格程度,因而被称为K值标准;He是烟囱有效高度,即实际烟囱高度加上由于烟气动力抬升和热力抬升的高度。这一公式,是基于烟囱扩散的硫氧化物地面最大落地浓度与硫氧化物的排放量成正比,与烟囱有效高度的二次方成反比的关系(萨顿扩散模式)而确定的。

  K值规定引入的背景

  这种规定方式,是1968年引入的。当时烟气脱硫技术尚未普及,维持环境质量标准的基本方法是采用高烟囱对策。但是,这种方式,对于群体小排烟发生设施对策没有效果,而且,利用高烟囱扩散的方法,只是扩散而总量并没有减少,因而受到一些批评。为此,对前者,1970年增加了低硫燃料使用规定对其进行了补充,而对于后者,1974年出台了总量控制标准。

  总量控制

  对于硫氧化物的控制标准,始于浓度控制标准、然后是逐步修正强化,逐渐过渡到限制单个源排放的K值标准。但是,当硫氧化物造成的大气污染状况全面地改善时,从环境质量标准的观点来看,工厂密集地区情况依然严重。为此,在1972年,包括四日市的三重县制定了总量控制条例,随后,于1974年国家也出台了总量控制。这种控制是由每一指定地区的都、道、府、县行政长官来决定,对于特定工厂实行总量控制,而对于一般工厂,通过燃料控制以限制各地区的排放总量。1974—1976年间,经过三次扩大,指定了24个地区为总量控制标准实行地区。在这些地区中,新建工厂比现有工厂实行更严格的控制标准,对限制过密地带的新建工厂选址产生了积极效果。

  法规与不可缺少的资金政策

  在这些工作之上,国家为了支持、促进企业的污染对策实施,实行了低息的金融政策。在1965年,设立公害防止事业团(1992年改组为环境事业团),除对污染控制设施的建设等提供让利、对企业污染控制投资进行必要的融资外,也从日本开发银行、中小企业金融公库融资。这些政策,对资金弱小的中、小企业环境对策,起了特别重要的作用。

  日本的污染者负担原则

  关于污染对策费用的负担,来源于1972年OECD污染者负担的原则(PPP)。

  OECD的PPP宗旨是,限制由政府通过补助金等方式来支付的原本应由民间负担的部分污染对策费用。其目的在于把伴随企业活动产生的环境污染等外部不经济性内在化,它是实现资源优化配置的基本原则;同时,也为防止向民间污染控制活动提供政府补助金,而给国际交易带来失真,违反国际贸易原则。

  但是,因日本已经发生了严重的污染,为此,污染者负担原则又结合了附加解释,恢复被污染的环境以及对受害者的补偿费用也应该由污染者负担。这可以说是日本的污染者负担的原则。先前的《公害健康补偿法》也是基于这样的考虑而立法的。

五、政治的作用

  政治决策

  从政治上讲,从1970年前后,公害问题作为大的课题国会集中地进行了审议。在审议过程中,要求强化推进综合对策机构的意见强烈。首先1970年7月,根据内阁会议决定,设立了以首相为本部长,从有关行政机关选出50名(其它辅助人员19名)的公害对策本部,并设置了公害对策内阁成员会议。在这个体制下,同年11月,以对公害有关的法律进行根本的整顿为目的,召开了专门审议公害有关法律的“公害国会”,决定了具有广泛且具有划时代内容的14部公害相关法律。

  当时的佐藤荣作首相,在1970年的施政方针演说中说“对于快速的产业和技术发展,整个社会环境调整没能充分应对,……发生了种种公害,造成全社会高度紧张……”。在同年11月的公害国会政策演说中提出:“将今后的政策基调定位在‘没有福祉就不增长’这样的理念上。诚然,不是说经济增长是达到福祉的手段吗?但是,由于我国经济增长的速度很高、而且规模急骤扩大,因而力求积极地改善生活环境是必要的”。将公害定位于“国民最关心的事”。特别是在1971年的施政方针演说中,就公害问题讲到:“新设立环境厅,致力于今后重点课题的工作,由环境厅力求对公害行政实行一元化管理,倾全力确保优良的生活环境及国土保护。要开发克服公害的新技术,为国际社会的进步做出贡献”。

  设置环境厅对产业公害实行一元化管理

  在当时的佐藤首相的强力倡议下,1971年设置了以规划、调整环境政策为基本职能的行政机关—环境厅,将原来分散在各省厅的有关公害行政事务实行一元化的管理,同时行使有关自然保护方面的行政事务。环境厅的设立,使环境质量标准的制订和以前分属于各政府部门分管的工厂污染物排放限值标准得以实统一的管理,但是对法律规定的以外的业务,如防止公害和改善环境的事业,除自然公园事业移交环境厅外,仍然保留在相关省厅。因此,环境厅设立及运作,虽然进一步推进了硫氧化物等造成的大气污染等的产业公害对策,但超越施政范围开展对策其权限受到限制,也可以说在各省厅具有上下级关系的行政机关面前,对环境综合行政产生了大的障碍。

  六、企业的努力

  企业觉醒

  从1955年到1967年左右,企业对污染控制所做的工作,可以说决不是积极的。民间污染控制投资额很少,直到1965年,总计只为297亿日元(占全部民间资本投资的3%)。而且,从1955年到1965年期间,不用说与污染相关的法律,即使对于1967年的《公害对策基本法》、1970年《污染犯罪法》和1972年无过失损害赔偿责任规定的制定和实行,产业界也采取消极立场。

  但是,在与受害居民交涉、地方和国家污染控制规定开始实施以及公害败诉等的背景下,企业对公害的意识迅速改变。企业积极地接受社会责任,由企业领导做出决定,开始实施污染对策。

  积极的污染控制投资

  此后,民间污染控制投资额急增,从1966财政年度到1971财政年度之间,污染控制投资额比上一年增长34%至69%。污染控制投资占总资本投资的比例,1970财政年度已经上升到了约5%、1972财政年度上升到了约6%,达到了其它发达工业国的水平。第一次石油危机后的1975财政年度,污染控制投资额达9600亿日元,占民间资本投资总额的17%,成为企业最优先投资领域之一。

  技术人员的作用

  企业通过对污染控制进行投资,一方面开发各种难以解决的污染控制技术,以适应严格的排放标准,同时,以原有的热能管理工程师和新设立的污染控制管理者制度为基础,在企业内部将技术人员组织起来,从而形成了企业污染对策的技术基础(参见专栏8)。

  专栏8  钢铁企业的大气污染控制对策

  钢铁企业的大气污染

  支撑高速经济增长的基础产业之一的钢铁企业,在经济增长的初级阶段,成为典型的大气污染者之一。在钢铁系列生产设备中,铁矿石在烧结机里被烧结成烧结矿,然后与煤干馏后形成的焦炭同时送入高炉,把还原的生铁用转炉炼成钢,钢坯用加热炉加热、经过轧制得到薄、厚钢板等最终产品。粉碎后的铁矿石、煤炭都含有硫的成分。还有,传统的炼铁厂,由于把大量的煤炭转换后的副产品燃气作为燃料使用。这些都使炼铁厂产生了大量的粉尘、硫氧化物及氮氧化物等大气污染物质。

  先进的大气污染控制对策

  在今天,对这些大气污染都采取了事前控制,情况得到了大幅度改善。例如,钢铁厂事例报告反映:1987年的硫氧化物排放量,削减到1970年排放量的20%以下。那么,实现这样的效果,是由于哪些因素造成的呢?

  对污染控制规定的响应

  首要的因素是,根据污染防止条例和法律确定了排放标准和总量控制,特别是与地方政府签订了公害控制协定;改变原料和燃料;安装脱硫、脱硝及除尘装置;与地方政府合作建立废气排放量和硫氧化物排放浓度等的连续监测系统。

  推进节能对策

  尤其注目的是以1973年的石油危机为契机,推进节能对策。大量使用能源的钢铁企业节能效果突出。在现有企业中,根据旧的热能管理法组织了以热能管理工程师为主体的热能管理者也热能技术者组织,成为推进节能的技术基础。

  节能技术适用的顺序为:1.根据热流分析结果,进行计算机控制,改善操作技术使焦炉、烧结机、高炉等的热设备能耗最小;2.采用连铸造技术使工艺简化、连续;3.废热回收利用。例如,在川崎制铁株式会社水岛钢铁厂,组织了以厂长为主任委员、各分厂的领导为委员的能源使用合理化委员会,制定节能目标和对策投资的顺序,推进了整个钢铁厂的节能。结果,与1974年比较,成功地削减了24%以上的能源消耗量。

  通过推进节能,在削减了能源成本和提高了产品质量的同时,大气污染物的排放也相应得到了削减。

  工厂有效的热能管理

  工厂大气污染控制对策的核心是热能管理。有效的热能管理,可能起到:减少单位产品能耗以节约能源费用、减少大气污染物排放量和提高产品质量一举三得的效果。而且,有效的热能管理能提高排烟脱硫装置和除尘装置等污染控制装置的效果。

  日本的企业,战后就建立了热能管理活动和热能管理工程师制度。在工厂现场从事热能管理的大量技术人员和熟练工人,有效地推进了日本的空气污染对策,并使他们能用尽可能少的能量制造高质量的产品。

  污染控制设备产业的发展

  在污染控制装置需求量增大的情况下,不少企业都致力于防止烟尘、硫氧化物排放的电除尘器和排烟脱硫装置的开发、生产,为污染控制设备的制造做出了贡献(参照专栏9)。

  专栏9 烟气脱硫装置

  日本现约有2000台烟气脱硫装置在运行,总计处理烟气量2亿立方米/每小时。世界上所有烟气脱硫设备的烟气处理总量大约为7亿立方米/小时,其中日本、美国及德国约占90%。烟气脱硫技术,是日本能够克服严重的大气污染的中心技术之一。但这种技术的开发,受到严格的硫氧化物排放标准实施以及各种背景的影响。

  技术基础

  以别子山铜矿烟毒事件为契机,20~30年代,针对拜尔法制硫酸工艺,开发了从烟气中制取硫酸和用氨水洗涤排气的排烟脱硫装置,对解决硫氧化物污染问题做出了贡献。在开始高速经济增长的1955年,东北大学开始研究、开发用日本丰富的矿物资源石灰石,把硫氧化物转变为对环境安全的副产品石膏的石灰石~~石膏法烟气脱硫装置,并在1960年完成。开始以这种技术为基础,开始开发了能够适应严格排放标准的烟气脱硫装置。

  副产品等的问题

  烟气脱硫装置所需的设备费用高,运行电耗量大,此外,需要何种中和剂和副产品如何综合利用等都是非常重要的问题。在日本,使用丰富的石灰石,产生的副产品石膏,被熟石膏工业和水泥工业利用。例如,一吨含硫4%的煤炭燃烧后的排气,采用石灰石-石膏法排烟脱硫装置处理,生成0.3吨的石膏。然而,石灰和石膏的输送成为大问题。因此,非常重要的是要注意伴随所采用的污染控制技术所带来的资源问题,并据此推荐合适的污染对策。

  七、成功的要因

  从以上可能看出:由于日本各阶层的努力和反复探索,走出了经济发展和环境保护之间选择两难的困境,取得了控制产业对空气污染的明显效果,主要经验归纳如下:

  ①防止公害对健康的损害得到国民的一致同意

  由于连续发生严重的污染对健康损害事件,通过民众对污染的示威运动和大众传媒,对污染问题的认识迅速提高,使污染问题成为重要的政治问题。在根除污染带来的健康损害方面,形成了全民共识。为此,不论是立法、行政部门,还是企业,都一鼓作气采取相应措施。

  ②污染者与受害者的关系比较明确

  产生严重大气污染的主要原因是沿海联合企业等工厂的建设,其污染者与被害者比较明确,国民也是清楚的,企业有责任来解决问题。在执行对策上达到了全国范围的共识。

  ③部分地方政府采取了先进的措施

  地方政府曾做出了吸引企业的良好姿态,但是,面对严重的公害问题,一些地方政府没有等待国家的行动便率先采取了措施。这些措施成为以后国家最低要求措施的先驱。

  ④为确保满足国家最低要求整顿相关制度

  大气污染控制法明确了国家及地方政府的职责,为确保完成国家最低要求的目标,国家未划分控制区域,而是建立一个保护全体国民健康的制度,切实实行了环境监测。此外,国家还规定企业有责任进行环境污染物的排放测定等的能够切实防止产业公害带来的健康损害制度。进而,在国家能源政策中,也从防止污染的观点推进了低硫化对策。

  ⑤确定了污染者负担的污染对策费用负担原则

  对于污染对策,不用说环境污染的防止费用,包括环境的恢复费、受害者的补偿费用也由污染者全部负担,这已作为日本的污染者负担原则,除用于《公害健康损害补偿法》等的立法之外,也成为灵活推进地方政府与企业签署的公害控制协定中的公害对策的主要因素。

  ⑥企业采取了相应的组织上和技术上的对策

  当初,对污染对策未必是积极的企业,在接受了民众和地方政府的“企业的社会责任”要求后,采取了积极的相应措施,对污染控制进行投资,积极进行对策技术的开发、引进。加之由于国家也采取了金融政策和税制上的措施等原因,不仅有力地支撑高速经济增长所需的高设备投资和技术开发投资,而且,也支援了污染控制投资。

  ⑦培养了支撑开发、引进技术对策的技术人员

  具有相应污染对策技术是必不可少的,所以必须关注相应的工学研究。在硫氧化物削减对策方面,烟气脱硫技术等的技术开发发挥了重要作用。还有,具有丰富经验的热能管理技术工作者团体的存在,使通过锅炉等燃烧管理的污染对策的实施成为可能。在日本,之所以能有这样的技术对策,这与从第二次世界大战前技术研究开发传统和第二次世界大战后的培养造就的众多技术人员分不开的。

第五章  从经济角度评价日本大气污染对策

  一、 大气污染对策的成本

  分阶段引入大气污染控制技术

  图5-1显示了1966~1995年大气污染控制装置的产值变化趋势。30年的大气污染控制装置累计产值(支出金额数)达到了约6.6万亿日元(以1990年价格换算),其中除尘2.3万亿日元、烟气脱硫1.4万亿日元、重油脱硫8800亿日元、烟气脱硝4400亿日元。除尘装置是空气污染对策的基础,占了全部产值的三分之一强。在许多发展中国家,首要采取的措施也是安装除尘装置。

  从历史上看,自1960年代中期开始,大气污染控制装置投资急剧增加,最初的重点是除尘和重油脱硫,接着是高烟囱。1970年以后开始实施烟气脱硫,1970年代中期引进烟气脱硝。下面根据大气污染控制装置的产值数据,就大气污染对策的成本进行分析。

  引入重油脱硫技术

  硫氧化物是由化石燃料中的硫份(S)经燃烧产生的,因此,为减少硫氧化物的排放量,可采取如下对策:①选择使用含硫量低的化石燃料;②除去化石燃料燃烧排气中的硫氧化物(烟气脱硫);③并用①、②两项措施。

  1960年代,日本在污染最严重的地区使用低硫原油。从1967年开始,引入了在原油精练过程中除去重油中硫的重油脱硫技术。重油脱硫技术的引入,使得重油中的硫含量迅速降低,如1966年以前重油中的硫平均含量高达2.6%,但到1970年时降至1.93%,到1973年时更降低到1.43%(参照图5-2)。

  开始供应优质低硫重油(A重油)以后,可以在污染严重地区实施限制燃料的措施了。这是一种见效快、在烟气脱硫技术引入以前最有效的硫氧化物控制对策。1965年时重油消耗量还没有超过4800万kL千,到1970年猛增到1.1亿kL,仅仅5年间增加了2.3倍。面对重油消耗量的迅速增加,仅仅依靠对重油脱硫已远远不能满足污染控制的要求。

  引入排烟脱硫技术

  进入1970年代以后,为降低大气中的硫氧化物浓度,仅仅采取重油低硫化措施已显不够,于是就应否引进烟气脱硫技术引发了很大争论。究其原因,当时烟气脱硫技术很少,既使从全世界情况来看引入该技术的事例也不多,从而认为如果引入则价格可能很高。

  1967年以后,为了重油脱硫,石油精炼部门需要巨额设备投资,因而,在引入烟气脱硫技术之前,对于在要求实行烟气脱硫的各部门,如钢铁、造纸、纸浆、化学、电力工业等所需要的资本投资总数进行了讨论。有一些观点认为,此举将会给日本经济增长带来负面影响,以工业界为中心,对引入烟气脱硫技术持否定态度的势力相当强大。但是,由于现有的对重油脱硫的技术有其局限性,为了达到环境质量标准,引入烟气脱硫已刻不容缓。与此同时,从1969年开始进口天然气。

  对策成本总金额

  那么重油脱硫及烟气脱硫的费用究竟有多大呢?

  重油脱硫设备的投资始于1966年,从1967年到1976年的十年间,其投资额达到了5850亿日元,约消减了重油中所含硫的45%。

  与此相应,真正的烟气脱硫设备投资始于1970年左右,1970年的投资金额为92亿日元,1971年为199亿日元,1972年为338亿日元,1973年则上升到742亿日元,1974年一举猛增到最高值2417亿日元。此后,1975年降至1483亿日元,1976年为1409亿日元。80年代前半期则每年的投资额波动在300~400亿日元水平上。到了90年代, 在70年代所建装置已进入了更新期,烟气脱硫设备投资额再度上扬,1993年的投资达到665亿日元,1994年为641亿日元,1995年增加至948亿日元之巨(参照图5-1)。

  进入90年代之后,从70年代后半期开始减少的重油脱硫投资重又活跃起来,1991~1995年的投资总金额达到了2183亿日元。

  典型设备的污染控制费用——以重油火力发电厂为例

  前面所列数据,只从设备费这一角度分析了硫氧化物对策费用的基本情况。但是,想更细致地分析对策成本,不但要计算建设费用(设备投资成本),而且有必要计算运行费用。

  作为实例,引用某火电厂(发电容量300MW,烟气量为1×106Nm3/h的重油火力发电厂)的模型化计算结果:使用重油为燃料(重质油)并采用石灰石-石膏法烟气脱硫装置,要使烟气中的SO2浓度由2000ppm降至200ppm,相当于每消耗1吨重油需要2600日元的脱硫成本(参照表5-1)。顺便提一句,1993年时C重油的批发价为1kL约19000日元,所以脱硫费用超过了重油价格的10%。此外,若想使含硫量1.5%重油脱硫,则每去除1t硫的费用约为20万日元。

表5-1 产生副产品石膏的排烟脱硫装置举例

  注 引自西岛洋——《机械工程技术用于全球环境》(社会经济生产性本部)

  如果不仅仅考虑烟气脱硫,而且还要计入除尘、烟气脱硝装置,则其总运行成本为为1.35日元/ kw.h(参照表5-2)。但由于重油火力发电的成本价约为1kwh10日元,所以对策成本约占去了13%。以上所举只不过是一个计算实例,但可以作为由重油火力发电厂提供电力时,负担多少大气污染对策费用的一个参考。

表5-2 火电厂公害防止费用测算

燃油300MW机组,排烟量1×106Nm3/h)

  资料来源: 引自西岛洋——《机械工程技术用于全球环境》(社会经济生产性本部)

  硫氧化物控制成本

  如果将平均含硫量为1.3%的C重油和平均0.5%的A重油的批发价进行比较,则可以发现每千升的差价高达12400日元(1993年),这相当于重油中每吨硫对价格的影响约为17万日元,与前面所述的烟气脱硫的成本大致相同。也就是说,作为硫氧化物对策,不论使用低硫的重油,还是进行排烟脱硫,其硫的控制成本大致是相同的。但是,由于石油精炼有技术方面的问题,低硫重油的供给也受到制约,所以电力工业等对重油需求量大的用户仍需进行烟气脱硫。

  在日本,燃用化石燃料的时候,还需要负担另一项费用。如第三章所介绍,依照《公害健康损害补偿法》(现在为公害健康损害补偿的相关法律)的规定,根据所排硫氧化物的量征税。单位排放量的所征税额,依据满足补偿所需金额,由各地区每年度分别做出规定。1996年,在原指定地区,排放每立方米二氧化硫的课税金大约为2000日元~4600日元,而在其它地区约为300日元。

  硫控制对策成本对经济的经济影响

  如上所述,在日本,燃用含硫化石燃料时,还必须负担硫含量相应的费用,这部分费用相当于燃料价格的10~20%,所以人们认为,这对宏观经济的影响大致等价于燃料价格上涨的影响。

  从C重油批发价的变化情况来看,1973年时为9100日元,到1974年急剧上涨到19300日元,而1982年达到了创记录的61400日元,进入90年代后则降到了2万日元左右。有关大气污染对策成本从宏观上看是否给日本经济带来很大的影响,有必要做深入论证。但是,如果考虑石油危机之后石油价格的剧烈变动因素,则可以说,这些空气污染对策费用的影响并不明显。

  经济模型分析

  以上是关于大气污染对策成本及其对经济影响的概括,但思考成本对国民经济的影响时,还有必要评价伴随低硫化对策而来的重油价格的上涨对节能的引导作用以及因实施对策而避免了对健康的损害等。此外,人们也希望了解随着经济增长发生的损害与减少损害所采取对策的动态情况,下面举出就此类问题用经济模型进行分析的例子。

  以下的分析,是用森田委员开发的经济模型进行的,这是首次进行这样的分析,我们期待着以此作为契机进行更多的经济分析。

  二、经济模型分析

  污染控制投资及其对宏观经济的影响

  根据OECD的国家评论《OECD:日本的环境对策(1977)》及大量经济模型分析认为,尽管日本为污染防止对策投入了巨额资金,但没有因此而减缓经济增长速度。

  事实上,日本的工业界为污染防止进行了巨额投资。据统计,1975年时,污染对策投资约占设备投资的18%、GDP的6.5%,但这些投资促进了技术革新、提高了产品质量,并削减了技术成本。例如,汽车排气控制的结果开发出了高效率的发动机;用于污染对策技术研究开发的投资,降低了烟气脱硫装置等领域的技术成本;再如,有效的需求激活了污染控制设备生产厂家,它们的实际产值,1975年时达到了7000亿日元,同年,污染控制投资总金额达到了近一万亿日元。

  上述结果表明,虽然为污染控制投入了巨额资金,但这使产品成本的上升得到抑制,对宏观经济几乎没有什么影响。这种结果在详细的经济模型分析中得到印证,1977年出版的日本环境白皮书指出:“虽然污染控制投资的经济影响在各个工业领域是不同的,但对于宏观经济而言,未对过去的高速经济增长过程形成大的冲击”。再如,在OECD汇编的报告书《日本的教训――环境政策成功了吗?》中,也提到:“有趣的是,全部模型的结果均显示,较高的污染控制费用,对于国民总产值、就业、物价、国际贸易等宏观经济的影响事实上可以忽略”。

  污染对策和经济增长双赢的原因

  说到经济增长没有减速的原因时,不得不提到,日本在国内几乎没有开采能源资源,污染控制投资带来的有效需求在国内获得吸收消化,也没有依赖从国外进口污染控制设备。如今,日本使污染对策和经济增长双赢的评价已成为定论。

  但是,有关日本过去的污染对策和经济的关系,还有许多不明确的事情。例如,何种因素的复合才提高了污染对策的效果?对那时与市场作用相关的系统研究至今非常少见。特别是,日本污染对策的引入是不是在最适宜的时机?是否还曾有过更好的污染对策时机?如果采取的对策更为迟缓将会怎样?日本污染对策在经济上是成功的吗?旨在回答这些问题的研究至今尚未开展。

  有鉴于此,下面拟以二氧化硫消减对策为重点,用独特的经济模型再现日本的大气污染对策历史,试图回答上述不明确的课题。

  三、凭借经济模型再现日本的大气污染对策历史

  经济模型概况

  为再现日本大气污染对策的历史,以MERGE模型为基础,开发了经济模型。MERGE模型是以斯坦福大学的Alan Manne与美国电力研究所的Richard Richels共同开发的。MERGE模型是以能源的供需均衡为核心的动态最优化模型,该模型是由再现能源供求均衡机制的能源模型(ETA)和再现经济增长和能源消费之间关系的经济模型(MACRO)构成的。在经济模型的研究开发中,对MERGE模型进行了符合日本国情的修正,增加了污染投资模块和污染损害函数模块,使得模型能够模拟消减硫氧化物排放量的三种机制,从而能够系统地再现日本过去的硫氧化物对策过程。消减硫氧化物排放量的三种机制是:

  (1)通过烟气脱硫对策消减二氧化硫排放量。根据增加的污染投资模块,能够推导出烟气脱硫投资的均衡解。

  (2)通过燃料低硫化消减二氧化硫排放量。在用能源选择模块时,将燃料以不同含硫量进行分类,推导出能源供求均衡解。在此,用低硫原油的价格来反映国内重油脱硫投资使油价上涨的情况。

  (3)通过节能和工业结构调整削减二氧化硫排放量。用能源效率改善系数和能源替代弹性系数相关的生产函数,推导出节能及工业结构调整取得的削减效果。

  经济模型的可靠性

  为验证模型的精度,以第(1)项排烟脱硫投资金额为例,将利用模型推导出的结果与实际投资金额的对比关系列在图5-3中。在本项研究中,以日本的二氧化硫实际排放量为制约条件,利用模型模拟分析了上述3种削减机制,这里仅将其中的烟气脱硫投资一项的输出结果以图的形式表示出来。本模型中的投资金额按1990年价格计算,1美元约合140日元(以下相同)。

  由图5-3可见,该模型精确地再现了日本过去的烟气脱硫投资历史,同样也精确地再现了燃料低硫化的历史。

  还有,为了推导出日本伴随二氧化硫排放产生的损害金额,根据基于公害健康损害补偿制度向第一种地区的公害健康受损害者补偿的实绩,推导出了损害函数。当然,人体健康的损害很多情况下是不能恢复的,即使用金钱去补偿也不能彻底弥补,所以以下的计算仅仅是一个测算。损害函数是由二氧化硫的排放量来推导出健康损害金额的关系式,其形式如下:

  健康受害金额(美元)=健康受害者人均健康受害金额(美元/人)×排放每吨二氧化硫的健康受害者人数(人/吨)×二氧化硫排放量(吨)

  图5-4显示了基于日本实际补偿数据的健康受害者人均健康受害金额与人均GDP之间的关系。损害是用逻辑函数表达的。此外,日本的实际补偿数据大约合每吨二氧化硫0.1个受害者人数(注)。用这样求得的损害函数,在推算日本的二氧化硫排放造成的损害金额的时候,我们估算了动态的、最优化的二氧化硫削减对策,并假定将这些受害金额列入经济模型中的国民经济核算之中,使损害在市场中内在化。

  用此经济模型模拟分析了三种情况:(1)日本没有全面实施对策时的结果;(2)采取最经济有效对策的时机;(3)延误对策时机时的损益收支情况等。

  (注)日本的大气污染、大气污染与哮喘等健康损害的关系,是以二氧化硫、二氧化氮及大气中的颗粒状物质为代表的污染物共同造成的,本模型中仅认为健康损害是由二氧化硫影响所造成的。

四、日本二氧化硫削减的主要因素

  排放量削减因素分析

  首先,通过再现实际的二氧化硫削减对策的效果,分析了日本二氧化硫排放削减的主要因素,并将其模拟结果表示在图5-5中。图中最下方的曲线是实际的二氧化硫排放量;倒数第二个是没有烟气脱硫投资时的二氧化硫排放量的增量估算值;其上边的是没有使燃料低硫化时的排放量估算值;再上边是没有采取节能措施情况下的排放量估算值;最上边的是工业结构以重工业为主体,并维持原来状态时的排放量增量的估算值。

  模拟分析结果表明,在日本,如果完全取消二氧化硫削减对策,则其排放量急剧增加,据预测可达到实际峰值的七倍以上。然而实际排放量因采取了各种有效对策被抑制在非常低的水平上。

  图5-5示出了二氧化硫排放削减的主要因素。1960年代的削减几乎完全集中在燃料转换上,进入70年代之后,烟气脱硫的效果开始变得明显,节能也有显著效果。我们进一步注意到,二氧化硫削减效果随措施推进力度、能源价格和其它客观因素的影响而发生着很大的变化。

  燃料价格和市场竞争的作用

  当然,上述各种对策之所以能产生明显的效果,与日本市场具有不断的正当竞争是分不开的。此外,石油危机以来石油价格上涨,引发了节能投资,这对后来污染对策产生了效果;向低硫燃料方向转换受到国际市场上低硫原油价格的影响;企业间的竞争,促进了技术革新,降低了成本,这也促进了烟气脱硫技术的普及。

  但是,与WTO体制为基础的国际市场竞争不同,日本国内市场竞争始终将国内工业培育作为重点,采取所谓“护航舰队”政策,不至于出现彻底的失败者。政府补助金政策,基于“护航舰队”方法,也支持了工业界的污染控制政策。特别是污染监测系统的完善,杜绝了逃避法规的行为,这也是激励市场竞争的重要因素。

  五、二氧化硫削减对策的时机

  削减对策时机选择的模拟方法

  那么,日本的大气污染对策的时机选择是否合适呢?一般而言,日本污染控制投资在1970年代经济进入稳定增长期之前达到了顶峰。以大气污染控制投资为例,其高峰出现在1975年,从1977年投资开始锐减。如果延误了这个投资时机的话,其结果将是怎样的呢?再有,考虑到污染损害,如果投资时机更加提前,是不是在经济上会有更合理的对策呢?为了回答这些与时机有关问题,进行了两种模拟分析。

  其一,模拟分析模型中的二氧化硫排放对策实施时机延迟时的情况,计算了两种情况:对策实施时机延迟6年和延迟10年。当对策实施时机延迟时,虽然在短期内GDP略有增加,但二氧化硫排放量增加,同时损害金额也将上升。这里用模型对这种均衡关系进行了模拟分析。

  其二,将二氧化硫排放带来的损害金额纳入到经济模型中的国民经济核算体系中,并推算出将这些损害金额在市场中内在化情况下的最佳二氧化硫削减对策时机。这里推算出的最佳时机,是假定烟气脱硫技术成本、技术条件等在10年内保持不变。当对策实施时机比实际超前时, GDP减少的可能性增大,但因二氧化硫排放量减少,从而损害金额也随之降低。

  对策实施时机的影响

  在图5-6中,显示了两种时机延迟时的情况、在最佳时机引入对策的情况以及实际情况。可以看出,如果采取对策的时机延迟,则二氧化硫排放量就会增加。此外,如果考虑损害金额,则最经济的对策实施时机,要比实际的对策实施时间来得更早,从经济损益的角度来看,日本如更早一些实施大气污染对策,则其情况会更好。

  为了分析对策实施时机应提前多少时间合适这一问题,比较了烟气脱硫的实施时机。由图5-7可以得出,经济上合理的投资时机应当比实际早8年;燃料低硫化的最佳时机,应当提早4年。以上数据,可能随技术条件的变化而或多或少发生一些变化,但这至少表明日本的大气污染对策应该实施得更早。

  损害金额的推算

  此外,还计算了以上各种情况下大气污染引起的损害金额。由图5-8可以看出,不同情况下的损害金额差别很大。对策实施时机比实际实施时间延迟时,损害金额的最高值比实际情况要增加2~3倍,而在最佳时机引入对策时,在实施对策的全过程中,受害金额被压缩在非常低的水平上。可以说,虽然日本引入大气污染对策的时机延迟了,但如再延迟,则有可能引发更为严重的损害。

图5-8 适时调整对策时对损害额的预测

  模拟分析的结论

  从经济的角度判断,日本的大气污染对策的实施时间略为迟缓,但不管怎样,可以认为其大气污染对策时机的选择是合适的。

  六、大气污染对策的损益计算

  大气污染对策的损益计算

  最后,用模拟分析的结果来评价日本大气污染对策的损益情况。图5-9显示了与日本实际对策历史情况相比,实施对策不同时机的GDP、损害金额的增减,以及收支变化的计算结果,这里GDP、损害金额及收支的变化均按1990年价格计算,1美元约折合140日元。

  可以说,这种损益计算是综合性的,它考虑了对经济增长的长期影响以及对能源消耗的主要影响这样一类因素。但是,计算没有考虑如下两个重要因素:

  其一是大气污染对人体健康造成的不可逆性和累积性的损害。这些损害的取值,比模型中使用的损害函数取的值要得大多,由于我们没有能力用经济尺度来表现这种损害,所以在此没有考虑。

  第二个没考虑的因素是大气污染对策促进GDP增加的关系。在日本的污染对策历史中,有许多由污染对策引发技术革新,促使污染对策成本大大减少的例子。如,由环境政策引发的技术革新,带来了发动机性能提高、促进节能、普及废旧物的回收系统等,其结果是污染对策的成本被大幅度削减。另一方面,污染控制投资的增加,培育了日本的环保产业。例如,1975年高约1万亿日元的污染控制投资,拉动了工业增长达到了约4.5万亿日元(当时GDP的3%)。而且,确保了其后环保产业稳定发展的需要。关于这些技术革新及环境工业发展给经济发展带来的良好影响,用本报告中所选的长期均衡模型来重现这些情况是非常困难的,所以没有包含在收支计算中。

  尽管考虑了模型的上述局限性,但从经济角度看,日本的大气污染对策的收支为正数。

  分析结论

  本章分析结论如下:

  日本的大气污染对策,始于1964财政年度的燃料低硫化,其后采取了燃料转换、节能等多种对策。其中,烟气脱硫对策的投资额于1974年度达到了顶峰。以烟气脱硫投资额达到顶峰的1974年为标志,假如对策实施时机延迟10年,则大气污染受害金额的累积额预计将增加12万亿日元以上。与此对应,GDP的增加不到6万亿日元,结果将损失6万亿日元以上。即使仅推迟6年,经计算也损失1万亿日元。

  另一方面,如果将实施对策的时机提前8年,则很可能使受害金额的减少超过GDP的减少,从而获得比实际情况更经济的结果。

  日本大气污染对策的实施时机虽然稍微延迟了一点,但由于70年代庞大的污染控制投资缓和了先前的污染损害,有效地抑制了预想的庞大受害金额的增加,且最终大气污染对策在经济方面也获得了收益。

  但如果日本大气污染对策的实施时机延迟,则不仅从受害面上,而且集中性的污染预防投资也可能发生困难。1970年代是工业有足够投资的时代,但进入80年代的经济稳定增长期后,特别是由于许多企业将生存的赌注压在了企业改组上,企业在污染控制等领域投资的能力和积极性就下降了。

第六章  与城市·生活型大气污染斗争及致力于全球环境问题的研究

  一、城市·生活型大气污染问题浮出

  (1) 石油危机发生和向稳定经济增长期转变(1974年以后)

  发生石油危机,出现新情况

  1973年,日本遇到了第一次石油危机。1974年,经济增长率直线下降,回到了战后初期的负增长(-1.2%)状况,同时,大气污染问题出现了新形势。

  产业结构变化

  1973年及1979年的石油价格大幅度上涨,这给全部能源四分之三靠石油,且依赖于进口的日本带来了很大影响。实际增长率大致为5%,进入了稳定增长时代,能源需求也基本平稳。

  为此,原材料和能耗高的基础资材产业,由于成本的大幅度上升,国内需求呆滞、国际竞争力降低等原因,出现生产疲软的现象;相反,以电子制品、精密机械为代表的加工组装型产业,由于技术革新,出口大幅度增长,扩大了生产。

  能源价格的上涨,既促进了基础资材产业采取节能与节约资源的措施,又改善了环境。

  民间防止公害投资的动向

  从民间企业用于污染控制的投资趋势(图6-1)可以看出,1975年为最大值。这一年前后,企业一口气引入了排烟脱硫等技术――虽然从目前看来已经有些迟了。在此背景下,要求采取污染对策的舆论高涨,政府也强化了环境控制标准,使企业根据环境标准变化趋势提前投资进行技术研究和开发有了很大进展。而正巧1973年石油危机的爆发,使为保持高速经济增长而活跃的民间投资,从扩大生产设备的投资转向污染控制投资。

  从以后的民间污染控制投资的趋势来看,1975年以后,投资额不断减少,直到第二次石油危机(1979年)以后稍微有些增加。这种污染控制投资的骤然降温,说明在产业领域新的污染控制投资已大体完成了一个周期,其投资重点已经转移到维持管理方面。环境对策的重点从所谓的污染物去除的末端控制型,向清洁生产方向转移。例如,在1970年代后半期开始到80年代前半期,为节能进行了活跃的投资活动,虽然在统计上没有列入污染控制投资,但却在大气污染防治方面发挥了效果。

  这一时期,民间的污染控制投资虽然没有像一度那样庞大,但是,只要存在诸如电厂这类大型化石燃料的燃烧装置,则电除尘设备、烟气脱硫设备和高烟囱这些装备的新投资和更新投资还是必不可少的。其年投资总额每年在1500~3000亿日元的规模。这一数字被认为是日本为防止固定污染源所排硫氧化物、粉等大气污染物所必须的民间设备投资水平。

  进入1990年代后,一方面,以民间需求为主的大气污染防止装置的生产有增大的倾向;另一方面,官方需要的对下水道、废弃物处理设施等的水处理和废弃物处理装置生产投资也急速增长(参照图6―2和图6―3)。

  根据日本的经验,环境对策的确需要大量投资,但并不是像原先所声称的那么大,而且根本不会减缓国家经济发展。用于环境对策的初期投资虽然很大,但走向正确轨道后的维持和更新费用,从日本的经济规模看并不是很大。

  (2)1975~1984年(昭和五十年代)

  致力于对氮氧化物采取对策

  这一时期,与以硫氧化物为中心的产业污染对策的稳步进展不同,问题渐渐明显化的是城市·生活型大气污染。代表性物质是氮氧化物,其产生源不仅来自工厂和事业场所,而且来自于无数的汽车等的移动产生源。

  1966年,由运输省颁布了行政指导,把控制一氧化碳浓度作为汽车排放控制指标,这在1968年颁布的《大气污染防止法》中予以确认。1971年,《大气污染防止法》对汽车排放污染物的控制指标中增加了碳氢化合物、氮氧化物、铅化合物及颗粒物质。

  真正实施汽车排气中的氮氧化物标准,是始于1978年被称为日本版“Muskie Act.”(美国大气污染防治法-译者注)的标准。把氮氧化物排放量在当时的基础上削减90%以上的标准是从1976年提出的,但当时产业界以存在技术方面的困难、使汽车性能降低和出口竞争力降低等方面为由强烈反对实施。同进,在美国,执行“Muskie Act.”也有大幅度倒退的事情发生,纠纷不断出现。但是,在要求控制汽车尾气日益高涨的舆论推动下,被称作是最难的降低汽车尾气污染排放的技术开发获得了成功,其结果,氮氧化物排放量削减目标虽然比原定计划推迟了二年,但削减目标排放控制标准得到了实施。

  另外,相对于汽油轿车及LPG轿车,对卡车、大轿车等的规定不够严格。针对这一情况,为进一步强化对氮氧化物的控制,在1977年的中央公害对策审议会上,就有关汽车排放气体允许限度制定长期方案问题进行了质询。随后,第一阶段的标准在1979年实施,更严格的第二阶段的标准也通过不断进行的技术评估逐步得以实施。

  关于对氮氧化物的固定排放源对策,从1973年8月的《大气污染防止法》开始设定排放标准,到1979年的第四次规定,已有73%的烟气排放设施被列为规定对象。特别是,1981年的大气污染防止法施行令的部分修正,使氮氧化物被追加为总量控制物质。按照环境质量标准对策的实施要求,在特别重要地区东京、神奈川、大阪三个地区实施总量控制。实施总量控制后,尽管大气中的二氧化氮浓度时有微弱的增减现象,但总体看是平稳的,而1986年以后发现有增加的倾向(图6-4)。

  (3)1985年以后(昭和六十年代以后)

  城市·生活型大气污染问题浮出

  1985年以后,日本经济状况发生了更大变化。在产业方面,布局有向地方分散的倾向,工业产值在大城市的占比相对下降。期间,伴随着环境政策的进展,企业引入了污染防治技术并与节能、节约资源相结合,使集中工业区产业公害趋于稳定。二氧化硫浓度的年平均值进一步降低到大约为0.01ppm(大致相当于环境质量标准的二分之一)水平。

  但是,另一方面,对于没有改善且具有稳定倾向的氮氧化物的大气污染而言,进入1985年以后环境质量状况明显恶化。即使现在,仍有三成以上的汽车尾气监测站的监测结果超过环境质量标准的上限(0.06ppm)。另外,悬浮颗粒物的大气污染也未见改善倾向,环境质量标准的达标情况依然是以低水平趋势发展。

  随着国民经济和消费水平的提高,由城市活动及国民生活而导致的城市·生活型大气污染问题更加增多。在内需扩大带来经济景气的同时,交通运输高速及便捷化以及信息集中、网络化等,都使城市活动继续扩展。

  由于内需扩大和经济景气引起能源消费的增大

  首先,日本的总能源需求量,从石油危机以后趋于平稳,到1980年后半期大幅度增长。主要原因是国际石油价格低迷,节能投资达到极限,加之出现了以内需扩大为背景的经济景气。随着经济景气上升,物质流动大幅度增长,运输部门的能源消费也随之增大。据统计,汽车保有台数,从1985年到1994年期间,增加了40%(图6-5)。

  生活方式的变化和城市活动的快速化

  更进一步,国民的生活方式也朝着增大能源消耗的方向变化。例如,虽然就同一种车而言,新型轿车的平均燃料消耗有所下降,但是,对于轿车需求的主导趋势在向大型化、高级化的方向发展,总的燃料消耗还是增加了。就家电产品而言,也在向机器的大型化、高级化方向发展,而且一个家庭拥有多台家电,这造成单位家庭的能量消费大幅度增加。而对于住宅设施及住宅结构的节能措施进展迟缓。

  在大城市圈中,城市活动的进一步发展,使得交通污染的负荷提高,特别是强化氮氧化物对策势在必行。另外,乡村的汽车普及,形成分散的、低密度城市,在普及城市生活模式的同时,城市·生活型的环境问题也正向全国蔓延。再有,快速的城市化往往一方面导致效率高的地区振兴和整齐划一的城市发展,另一方面,丧失了身旁环境,人们与环境的密切关系淡漠,这一状况已被人们所关注。

  有关大气污染公害诉讼

  在1972年四日市公害判决之后,依据《公害健康被害补偿法》认定的患者,以1975年的千叶开始,先后有西淀川(1978年)、川崎(1982年)、仓敷水岛(1983)、尼崎(1988年)、名古屋南部(1989年),要求对空气污染的受害者进行损害补偿并禁止污染物排放。法院相继审理了千叶诉讼(1998年),西淀川诉讼(1991年、1995年)、川崎诉讼(1994年),仓敷水岛诉讼(1994年),做出了认定损害赔偿请求,但不予认定禁止排放要求的判决。

  一审判决后,虽然又提起上诉,但原告和被告企业之间在判决前已和解,以此为契机,双方都表现了一种共同致力于解决产业公害的愿望,使污染损害地区获得新的活力。

  另外,以汽车为中心的大气污染诉讼,1996年在东京重新提出,但是,目前还看不到有结束的倾向。

  二、与城市·生活型大气污染进行的斗争

  交通和土地利用对策的迟缓

  在汽车环境对策方面,就单个汽车采取的对策而言,由于汽车生产厂家的努力也确实有所进展。可是污染状况还没有得到满意的改善。这一环境问题困扰包括发展中国家、发达国家在内的所有世界各国,日本也没有获得成功。

  究其原因,是从环境角度把交通系统作为一个整体还没有适当的对策。这个对策包括了城市规划和土地利用方面的对策、在严重污染的地区控制交通量以及解决这个问题不可缺少的其它对策。即使今天,仍然可以说,日本还没有充分开发出一个综合的、强制性的环境管理框架。日本污染对策的历史特点是强有力地约束那些从固定源(比如工厂和企业)排放的硫氧化物,而国家管理框架没有能够制定一个统一的法律对策框架来解决交通和土地利用方面出现的新问题。

  与产业公害引起的大气污染相比较,城市·生活型大气污染的特征是:其影响不易显示出来,呈慢性的持续污染状态。另外,在产业公害中,污染者和受害者的关系是能区分的,而在城市·生活型大气污染中,用于生活及工作的汽车是大气污染的原因,而每个人即是原因者,也是被害者。因此,要克服它,仅要求对工厂、事业场所及汽车生产厂商实施对策是不够的,有必要对每个人的消费及生活模式进行变革。这个变革,仅靠国家及地方公共团体行使权力是无法实现的,而必须要求每个国民做出日常的努力,比如,停车时不要让汽车空转等。

  强化汽车交通对策,促进低公害车的普及

  有关汽车的环境对策,作为单项政策,已开始重新审议减少排放的目标和强化减排政策,同时,大力促进电动汽车、甲醇汽车及天然气汽车等低公害车的普及。

  在氮氧化物严重污染的地区,1993年实施了《汽车氮氧化物法》,该法包括禁止使用某些类型的汽车比如旧卡车、旧大轿车及没有满足最新规定标准的其它汽车(车种控制),推进共同运输配送、联合运输等的物流对策、以及公共交通机关调整优化客运等方面的对策等。但这个法律建立的基础主要还是单项政策,而单项政策并不能充分改善空气污染状况,作为一个新的课题,今后还要在交通规则中增加综合交通实施对策。

三、对有害大气污染物质的环境风险对策

  对于致癌性化学物质系统的环境风险对策

  现在,已经探测到多种具有致癌性的大气污染物质,如苯等在空气中以低浓度形式存在。长期暴露于这样的物质中对健康的影响非常令人担心。随着科学技术的发展,电子学、新材料、生物工程学等所谓的尖端技术产业的兴起,还会有各种各样的化学物质被使用。

  努力实施已经滞后的环境风险管理对策

  在环境风险管理领域,欧洲和北美从1990年前后已开始采取对有害大气污染物质的对策,但在日本有些滞后。这是因为,日本过去主要把注意力集中在氮氧化物控制这类问题上,但没有取得应有成果,从而不得不投入更大力量进行研究,没能把精力集中到尖端技术产业所排放的有害污染物这类新问题上。

  但是,环境风险对策在日本已经起步,目前在世界上有十万种、在日本国内也有5万种化学物质,日本已开始对人健康和环境影响进行科学风险评价,根据1996年OECD推荐而引入的《环境污染物质排放·转移登记(PRTR)》和《大气污染防止法》等法律对大气、水环境介质存在风险的物质努力开展环境风险管理。

  根据大气污染防止法推进的工作

  1996年,日本对大气污染防止法进行了修正,在要求从业者自身控制排放的同时,政府要采取措施对更广泛的物质进行环境监控和健康风险评价。要建立更严格的排放控制,对于诸如苯这类已确定了实际排放控制标准的物质,要求立即实行排放控制。且政府已经把2000年作为目标,对这些对策实施状况及其结果进行综合评价,以求重新制订合适的制度。本次的修正是取得成果的第一步,今后政府还要制定更进一步的政策。

  二恶英对策

  不仅有苯这类人们有目的制造的有害化学物质,也有像二恶英这类非有意生成的有害化学物质对环境的污染也令人担心。二恶英类,虽然也存在于农药等的杂质中,但一般是伴随焚烧垃圾而产生的,废弃物焚烧场是其主要的发生源。由于二恶英类,即使极微量也产生毒害作用,且在大气、水、土壤、生物等的环境介质中广泛分布着,对其进行切实的环境风险评价及进行综合风险管理是必要的。特别是对废弃物处理场周边的污染及废PCB的燃烧处理问题上已引起广泛的社会关注,我们需要采取包括风险宣传在内的措施来对应此类问题。

  四、全球化时代的大气污染问题

  全球环境问题进入九十年代,更加推进了环境问题的全球化。国际社会已经达成了共识,“可持续发展”是人类现在及将来的基本课题。

  我们今天所面临的最主要的环境问题可以认为是全球尺度的大气,这包括臭氧层的破坏、酸雨、全球气候变暖等。对于这些人类共同的问题,必须由发达国家和发展中国家共同合作进行一致的努力。

  同时,在许多发展中国家,以城市大气污染为代表的地区环境问题也正在激化。

  日本在致力于全球环境问题对策的同时,应该与发展中国家合作来解决发展中国家现在正面临的问题。

  臭氧层的破坏

  根据国际性《保护臭氧层维也纳公约》及《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》,破坏臭氧层的物质氟利昂(CFC)等,于1995年末,在发达国家全部被停止生产。但另一方面,对使用后的CFC等的回收、再利用及破坏分解则还没有相应的法规。在日本,1995年6月有关省厅的“臭氧层保护对策推进会议”上,通过了促进回收CFC等的政策,成为促进回收的基础。

  对于CFC的代替物质HCFC、HFC而言,由于HCFC与CFC相比虽然较弱,但仍会损害臭氧层,故已开始对其实施限制措施;而HFC虽然不会破坏臭氧层,但却有温室效应。因此,对环境影响很小的、新的代替物质的开发成为当务之急。

  酸雨

  酸雨是由硫氧化物及氮氧化物引起的。基于它们对健康的影响,对这些污染物已经制定了规定。但是,考虑到他们对树木、土壤、湖泊和沼泽等的也有影响,因此,要根据《环境基本法》把环境作为一个整体来采取对策。

  还有,由邻国迁移而来的污染物质的影响也使人担忧,在北美和欧洲,已根据签订的条约及协定进行国际努力来解决问题。在东亚地区,由于急速的工业化进程,形成酸雨的物质排放量显著增加。为防患未然,当务之急是推进地区间共同努力采取对策。为达此目标,作为第一步,日本环境厅,提出了东亚酸雨监测网络构想,来推进酸雨的监测及网络化。在1995年11月的国际专家会议上,这个构想被采纳。

  为尽早完成这个网络,现在正在做出各种努力,以便2000年在日本新泻市建立“东亚酸雨监测网络中心”。

  全球气候变暖

  全球气候变暖,是一个新的环境问题,它不仅关系到这一代,而且关系到未来许多代。我们现在的社会是方便的和富足的,它是自工业革命以来人类的目标。但是,当我们处理所面临的这个问题时,我们必须重新思考它的存在(参照专栏10)。在国际上,1992年的全球首脑会议上通过了旨在把大气中温室效应气体浓度稳定在无危险水平上的全球气候变暖对策框架――《气候变化框架公约》。

  在日本,1990年,在关于全球环境保护内阁国务大臣会议上,做出了《防止全球气候变暖行动计划》的决定,确定对二氧化碳总排出量进行消减,使2000年以后大致稳定在1990年的水平上,以此为目标采取各种各样的二氧化碳控制对策。但是,截止目前所采取的对策,要达到这个目标是很困难的。

  在《气候变化框架公约》中,没有明确规定2000年以后的所采取的对策。为此,决定在1997年召开的第三次缔约国会议(COP III)上,拟通过一个法律文书,规定限排、减排目标及2000年以后各发达国家应该采取的具体政策措施。COP III将于1977年12月在东京召开,作为东道国,日本为发挥主导作用以获得国际社会一致意见,正在进一步强化国内对策,并谋求全体国民做出努力。

  专栏10  全球气候变暖问题

  (1)全球气候变暖问题与以往的公害比较有以下的特征:

  ①加速全球变暖的物质并不直接对健康产生有害影响,而是表现在对环境整体变化产生影响,对子孙后代的影响比对当代人的影响更为深刻与恶劣。

  ②这种影响不仅限于集中排放有害温室气体的地区,而且扩散至整个世界,但也有受害集中发生的地区。

  ③全球变暖的源物质是二氧化碳,它不仅仅从特定的活动中排放,而且随着广泛的人类活动而产生。

  (2)由上述特征带来的不同点,可在下面进一步指出:

  ④全球变暖的影响将随时间和空间增长(上述的①、②特征),在国民间不易产生危机意识,要求采取对策的国民运动不易发展起来。

  ⑤由于全球变暖的源物质与人类所有一切活动相关系的③的特征,想通过像对典型公害所采取的那样,即仅对特定排放源、相对少量的特定排放物质采取对策解决问题是困难的,也是不现实的。

  (3)造成全球变暖的主要物质二氧化碳的排放,与产业活动、生活方式的状态有密切关系,采取对策也有下面的困难:

  ⑥二氧化碳排放量的限制与对生产活动或生活方式的重新认识有关。至目前为止持续进行的活动有很强的惯性,其结果造成对策实施会遇到很大困难或易受到抵触。

  ⑦在经济发展的程度有一定差别的发达国家和发展中国家之间有很鲜明的立场分歧,即追求经济发展以提高生活水平的发展中国家认为全球气候变暖是发达国家的责任,而发达国家认为在发展中国家实施对策在全球气候变暖对策上投入的费用能产生更好的效果。除了这个基本的对立之外,还有其它更复杂的国内的因素,使得要达成一致更加困难。这包括岛屿国家预想海平面上升会造成毁灭性的结果;原油生产国担心原油出口的减少;各国的主要产业兴衰等各种各样的国内事情复杂地纠缠在一起,难以形成统一意见。

  今后,如何确切地针对以上的特征来推进全球气候变暖对策是非常重要的。根据这些特征,日本强烈地意识要到尽可能的采取切实的全球气候变暖对策。在1993年彻底修改《公害对策基本法》,在发展地吸收了以往的公害对策基本法中合理内容的基础上,制定了作为环境对策法律基础的《环境基本法》。

  (摘自“成为怎样的地球及成为怎样的二十一世纪(中间报告)”,环境厅)

  与发展中国家的国际合作

  日本作为公害对策的先进国家,正努力向发展中国家提供在产业公害对策的过程中培育的日本经验。作为政策目标的最低限,是必须确保有一个不因公害而使人们失去生命、不再发生损害健康事件的环境,但是,实际中作为制订大气污染对策基础的科学调查进行的很少,即使有了这样的政策目标,具体实施也很少。另外,可以看出有这样的倾向,在发展中国家中没有充分考虑接受技术的基础(软件)的情况下,就先行转让对策技术部分(硬件)。

  根据日本的经验,对于实施大气污染对策最为重要的,是对大气污染状况及其影响进行科学调查研究,以及对技术人员进行培训。为此,日本在国际合作中把为发展中国家培训技术人员和完善社会环境放在重要位置。目前,已经在泰国、中国、印度尼西亚、智利、墨西哥等国设置了环境中心,进行技术人员的培训。今后,除了培养技术人员,还将提供日本与空气污染相关的背景及全部信息。

  全球化时代环境政策体系的架构——“环境政策体系改革”

  针对地区性和全球性空气污染,为通过国际合作综合解决当今环境问题,日本于1993年制定了《环境基本法》,并据此,作为政府一项整体的政策措施而制定了《环境基本计划》。

  为保护人类生存的基础环境以及处理包含全球环境及大气污染这样广泛的当今环境问题,要依据“循环”、“共生”、“参与”、“国际努力”这四项原则,取得国民对环境问题的认同,依据《环境基本法》整合环境对策体系,改革行政组织等以适应新的环境政策体系。这样的“环境政策体系的改革”是非常必要的。

第七章 日本大气污染防止经历中的教训

  从第二章~第五章,我们概括了解了日本产业污染的历史,考察了空气污染引起的健康损害及赔偿情况,在控制大气污染中社会各主体的作用以及大气污染对策的经济性评价。在第六章中,进一步分析了与城市·生活型大气污染的斗争以及面临的全球环境问题的对策。本章则是总结以上内容,为其他国家提供一些经验教训。

  为什么未能避免损害的发生

  回顾日本产业污染的经历,首先要问到的是:为什么日本直到发生了严重的健康损害才有所动作呢?难道没有避免发生这些问题的途径吗?能否及早采取对策,使损害最小?其次是:其他国家如何做才能避免日本所犯的错误。

  如果用现在的眼光回头看高速经济增长时期的日本,不得不承认,那时国家以经济发展的成果作为奋斗目标,对环境问题认识不足。不论是政府、企业还是国民关于环境问题的科学知识贫乏,所以,当损害发生时还没有足够的能力来认识这种损害的性质和严重程度。因此,对发生问题的严重性认识不足和探明原因并实施对策的动作迟缓。如果日本能更早些正确地认识问题,并采取预先防范措施对策,则发生健康损害的事情就会大为减少。可以说,日本实施对策的滞后最终导致了不可挽回的事态发生。

  日本在采取对策上迟缓的主要原因是,极度缺乏准确地理解这种情况所必要的知识和信息,且由于经济发展过于迅速,从而使环境迅速恶化,但对其事态却没有正确的认识、预测和进行控制。例如,从1955年到1970年的15年间,实质GDP增加4倍,能源消费量增加了5倍,粗钢生产量增加了10倍,水泥产量增加了5倍,乘用车保有台数增加了62倍。与此同时,污染负荷也过于急速增长而没有相应控制。另外,需要指出,由于污染控制技术的开发需要时间,又因成本太高而曾经有过犹豫不决的时期,其结果使环境污染对策在经济系统中未能内在化,使得经济发展的同时,环境污染急剧恶化。

  环境与经济的关系、环境意识的酝酿

  在日本,曾未能协调好经济与环境的关系,一度出现了经济发展中未考虑环境的情况。然而,经历了严重的污染教训之后,日本修正了发展的轨道。目前,有关产业污染控制的环境保护制度·组织、对策费用等已相当程度地在经济系统中内在化。如果仅仅看其结果,恰好犯了先发展经济,后采取环境对策的错误。本报告的目的,就是要特别指出:先发展经济再采取污染对策的发展模式是错误的发展模式。

  从1950年代到60年代,在日本迈向高速经济增长时期,不只日本、世界上许多国家都坚信,经济增长可以为国民创造富裕和幸福这种发展神话。那时,对于环境问题没有充分的知识,对问题的处理也缺乏经验。与过去比较,现在已有格外先进的信息和技术。而且,OECD的分析也表明,经济与环境不是互相对立而是相互补充和加强的关系。已没有理由制定忽视环境优先发展经济的政策。提出“要开发还是要环境”这样简单的问题,是一种非常短视的见解。

  每个国家必须根据其经济发展水平和资金能力制定相应环境保护方针。特别是以工业化作为经济腾飞方针的亚洲各国,正进行着活跃的投资活动。把一定比例的投资切实用于环境保护,是经济与环境协调发展的关键。而且,很有必要进行广泛的环境教育,形成支持这种思路的广泛的舆论和国民共识;把对环境的关爱(环境意识)根植在政府的政策、产业经营方针以及国民的生活方式和价值观中。为此,期待着电视、报纸等宣传媒介以及GNO的作用。 

  开发活动中环境预测的重要性

  日本大气污染的又一个教训是,未能预见到产业污染问题的危险性,使联合企业型的大规模工业开发,造成以四日市开始的在工业集中区爆发的公害事件。其后,伴随石油危机后的日本产业结构变化,这种大规模的工业联合体的开发活动在日本已经销声匿迹了。但仍有不少国家正在或计划进行像日本曾经经历过的大规模工业开发。这种大规模工业开发,使周边居民受到集中损害的危险性增高。在开发计划的方案阶段,进行环境影响评价等的充分事先调查,采取事先防止环境污染发生的措施是不可缺少的。此外,对现有设施周围的环境进行监测也是非常重要的。

  特别是以非常高的速度实现经济增长的亚洲各国,必须高度重视由此引起的环境变化速度的加快。必须注意,以资金不足等为理由拖延对策实施,势必会给以后带来更大负担。

  污染者负担原则―使环境对策在经济系统内在化

  为实现经济活动与环境保护相协调的可持续发展战略,把环境对策通过市场机制内在化是不可缺少的。为此,坚持污染者负担原则(PPP)是非常最重要。由于对污染的企业实施了严格的空气污染对策,促使企业引进有效的污染控制技术及对策。只要与产业活动有关,就可以通过污染者负担原则,使环境对策通过市场而内在化。污染者负担原则,在改善硫氧化物等的大气污染的同时,使产业活动能够持续发展,造就了新兴的环保产业。

  但是,对于汽车,污染者与受害者的关系不明确,内在化还是不充分的,因而,还没有看到城市的氮氧化物等大气污染的改善。

  环境管理系统与技术

  对于环境对策,它既包含了法律、制度、组织等管理系统问题,也包含了技术以及实现技术所需资金方面的问题。例如,不论制定什么样的环境标准和排放标准,如果没有适合的技术就不可能实现,而引进技术必须的要有资金。同样,如果没有运用对策技术的人才,不问青红皂白引进技术,也照样不能解决问题。

  的确,日本曾成功地应用技术来解决因人口多和缺乏平原而带来的土地使用方面的限制的问题。但是,正如在第一次OECD报告中指出的那样,由于过分地强调用技术解决问题,因而,在管理体制方面,日本在一定程度上滞后于其他国家。例如,许多发展中国家,没有日本那样的顾虑积极地利用了各种经济手段。此外,日本所建立的环境影响评价的法律体系也曾滞后。日本国土平原少、人口多、土地利用的自由度少,所以,日本要采用精良的技术克服这些制约。

  要使对策发挥很好的效果,管理系统与技术必须相互协调,缺一不可。

日本经验的适用性

  在大气污染与健康影响相关的科学争论及调查研究成果、技术对策成本与效果、各种各样政策手段(排放限制规定、经济手段、污染预防协定等)效果等方面,日本已取得了一些经验。这些经验有些与国情无关能普遍适用,有的只适用于日本的特定情况。下面整理了日本大气污染防止经验,以期为其他国家、特别是发展中国家的参考。

  正如这个报告所展示的结果,日本的模式并非十全十美,既有成功的部分,也有不完全成功的部分,如果完全照搬这种模式,未必会产生预期的效果。各国为了寻求实现可持续发展的有力的并且是高效的方法,重要的是应该研究清楚日本大气污染防止经验中哪些是有用的。比起日本经过长时期地成功与失败的艰苦探索,这些国家可有效利用“后发优势”的条件,能够更快、更有效地制定出对策。勿容置言,要想从日本的经验教训中受益,必须认识到日本的成功与失败有其特定的条件和背景这一因素。

  1、在通过工业化来实现经济发展的发展中国家中,类似于日本所经历过的大气污染问题已经出现或有出现的危险。如果这些国家发生了与日本所经历的相当水平甚至更高水平的硫氧化物这类物质的大气污染,则对国民的健康会产生重大影响,必须正视这种危险。面向污染对策的努力,不仅不会阻碍经济发展,相反,最终在经济上也是合算的。

  健康损害的严重性及其预防

  在高速经济增长过程中,伴随着企业旺盛的工业活动而产生的大气污染,发生了很多受害者。但在不幸中值得庆幸的是,通过对健康损害严重事态的反省,使其后制定的严格的大气污染控制措施,在工业界的协同下被顺利实施,并强化了预先防范大气污染的行政框架。

  但是,一旦污染发展并产生了对健康的损害,那么对健康和生命所造成的损害是无法恢复的,况且,根据赔偿制度,所需要的费用也很大。若在损害发生前就采取对策,则可以使费用减少,耽误的时间越久,费用增长越高。根据日本的经验,及早采取污染对策,不仅不会成为经济发展的阻力,相反,最终在经济上也是有益的。

  及早采取对策的重要性

  经济正处于快速增长的国家中,环境恶化的速率也很高。如果因行动迟缓而延迟了对策的实施,则有发生巨大损害的危险性。要认识到避免发生损害的早期对策重要性,并且必须有预见性地预防和控制由迅速的环境恶化而产生的各种影响。

  把握实际状态的重要性

  必须对大气污染影响健康的严重性给予充分的关注。在日本,确实出现了大批健康受害者,所以采取了对受害者提供补偿的对策。此外,曾开展了有关大气污染水平与健康影响的流行病学调查。这些成果,为各国实行环境对策的有关各方提供了可信服的基础数据。要实施大气污染对策,就必须认识大气污染对民众健康的危险性,并且要通过科学的调查来判断其国家的大气污染对国民健康的影响程度。

  信息的公开与共享

  必须收集和整理对问题的现状、原因、影响等方面客观、科学的信息,并在行政、企业、民众间共享。没有这些信息,则有关各方对为何必须采取污染对策就难以形成共识。进而,政府就不会把这个问题放在优先的地位,其结果也就不会采取有效的对策。

  在日本的经验中,反对建设联合企业的民众示威运动、通过四日市污染审判这类诉讼而引发的健康受害民众运动,调动了新闻界,做到了信息的公开与共享。今后,应该建立一种更先进的因特网等信息传递手段的国际性信息公开、共享的机制,以防范健康损害等不幸社会纠纷的发生。

  尤其是有关环境问题的科学信息和数据,在许多情况下起着关键性的作用。因此,非常有必要建立一种体系和规则,使得对这些信息和数据的处理形成全社会的共识。

  2、为预防污染,国家应立足中、长期制定明确的政策目标,在此体系下,有效运用排放限制、经济措施等多种多样的政策手段,推进大气污染控制对策。此外,对建设项目实施环境影响评价也是非常重要。

  制定明确的政策目标

  为预防污染,国家应该基于科学知识,制定必须达到或维持与环境质量有关的环境标准(环境基准),并且十分有必要把实现这些标准的要求,作为国家或地方政府的政策目标加以确定。如果目标含混不清,标准就有被忽视的危险。关于健康保护,不能仅翻译引进WHO的标准和各种国外标准,而且必须基于国民对于保护他们的健康而制定和执行这些标准的必要性取得共识。为此,进行可靠的环境监测和对公众进行健康调查是十分必要的。

  污染源控制

  对发生源制定排放标准,应以满足当地必须执行的环境目标原则来合理制定。需要说明的是,日本曾执行的对个别发生源进行控制的方法并非是唯一方法。当时日本选择直接控制发生源的这种方式,是综合考虑到问题发生的来龙去脉、问题发生时损害的严重程度、污染水平和当地民众感情等各种因素的结果。当然,这种方法实事上也可在短期内有效地解决问题。

  政策手段的选择―排放控制与经济手段

  既要保护资源,又要迫使污染者实行经济上有效的对策,收费/税等经济手段在一定情况下是有效的。众所周知,硫氧化物在满足环境标准以后能继续降低,是由于根据《公害健康损害补偿法》,对工厂和事业场所排放的二氧化硫量实行收费的结果。无论是采取直接的排放控制,还是经济手段,必须考虑实行的可能性和社会的承受能力。

  市场经济系统与环境对策

  环境政策必须与自由、公平竞争原则的市场经济的基本发展进程相一致。必须把鼓励支付利用环境要素等价费用的经济活动方式即污染者负担原则(PPP)作为基本原则。而且,从环境是公共财产的基本思路出发,必须遵守把保护环境与国民的健康作为公平竞争前提的基本规则。

  工业发展的环境影响评价

  在日本的新工业城市和特别工业区等,根据法律对企业提供优惠政策,使之成为产业集中布局地。在发展中国家,也看到了把某一地区作为特区,从而促进工业发展的政策。

  根据国家政策而发展的工业布局地,不应只针对布局地内的单个企业采取环保措施,这是由于仅从单个企业来看,不能就全体企业共同作用的综合性环境影响做出判断。因此,在推进产业集中布局时,应对带来的综合性环境影响进行事先的环境影响调查,进行区域环境影响评价,并采取综合性措施使环境影响最小。

  3、以资金不足为理由而不采取有效对策,放任污染事态的发展,会对国民健康带来巨大损害。根据经济实力,企业有必要把占经济开发投资一定比例的资金用于开发、引进环境保护控制技术。特别是在经济增长期,预防污染的投资尤其重要。

  实施对策,不辩解资金不足

  以资金不足为由而不采取有效对策,放任污染事态的发展,不仅会对国民健康带来巨大损害而且如果耽误对策实施的时机,而最终需要付出更多的污染治理资金。

  确定一定比例的工业投资作为环境投资

  正享受高速经济增长率的亚洲各国企业,已经具有了一定的经济实力,使得有可能对环境进行投资。在日本,曾有一段时期,环境投资超过了民间投资总额的6%,这并没有对宏观经济产生负面影响,反而对环保产业的成长起到了促进作用。即使在发展中国家,在进行工业化投资时,也应该把一定比例的投资用于环境保护。特别是新工业化国家,不失时机地进行有重点的污染防治投资是非常重要的。

  从实施可行的对策着手

  在日本,污染问题变得日益严重的时期(1950~60年代)与现在相比,实施可行的对策有着很大的差别。那时的控制技术,还处于刚开发的阶段,而今日,不仅能够采用必需的控制技术,而且成本也降低了。在发展中国家有资金不足问题,但最重要的是要根据污染的实际状况和发生源的状况采取可行的对策。

  政府在资金方面的扶持措施

  为促进对空气污染预防和环境保护方面的投资,政府在坚持污染者负担原则的同时,对企业在金融上和税收上的奖励措施也是有效的。由于政府明确了切实保护资源和环境是政府的持续意志,这会对企业的投资计划给产生良好的影响。而且,期望属于政府所有或受政府影响的一些企业率先对污染防护进行投资,为其他企业做出表率。

  4、把技术人员的培养作为重中之重,结合各国的实际情况采用适用技术,开发并实施自主技术,是大气污染控制计划的关键。

  燃料转换的作用

  像硫氧化物这种大气污染物,是由工厂和发电厂消费的化石燃料产生的。此外,它也产生于汽车用的汽油、轻质油等燃料中所含有的硫分。因此,能源向低硫油和天然气等清洁燃料转换,对大气污染防止对策有很大的效果。但是,在有些国家这种转变可能是困难的,他们采用排烟脱硫技术是必要的。

  安装排烟脱硫装置对日本的中、小企业有许多困难,为此,国家对于中、小发生源所使用的燃料的含硫量加以限制,而对大规模发生源则制定了以设置烟气脱硫为前提的排放标准,以尽最大的努力有效地使用有限的低硫燃料。另一方面,国家引导和鼓励炼油企业不断地增加重油脱硫设备。

  对于燃料转换,应进行政策性的探讨,因为这种转换需要长期投资,对此,国家公布一个燃料转换的长期控制时间表是有益的。

  环境投资与工艺设备的投资熔为一体

  改善环境的措施,有末端控制措施和改进工艺过程的清洁生产措施。清洁生产方式,可以提高企业的经营者、环境负责人、现场生产负责人的环境意识,同时,在许多情况下清洁生产也有利于节约资源和节能。可以说,未来清洁生产将会比末端控制有更重要的作用。这种情况下,改善环境的投资将与生产现代化的投资熔为一体,对改进生产起到很好的作用。

  确实进行投资用于自主技术开发的必要性

  有许多例子表明,采用最新技术提高了生产效率,同时减轻了环境负荷。在许多情况下,采纳最新技术对老设备的更新改造与清洁生产紧密相连。

  如何确保资金的确是个问题,但不能仅靠外资和从海外得到援助。除了引进国外的高度先进的技术以外,政府还应该鼓励当地开发自主技术。这可以通过提出方针、政策,引导企业把一定比例投资用于设备的现代化与环境对策上来,这样才能预测国内环境保护的市场。在大气对策技术方面,很重要的是先在相对简单的技术领域,如电除尘器装置和各种测量仪器等开始采用国产技术。

  技术维护和管理系统

  在每个工厂、企业场所等,制定一个维护和管理技术的计划以及为实现这个目标培养人才是必要的。在日本,法律规定了工厂要配备热能管理工程师和污染控制工程师,他们也要接受培训。对于大气污染对策来说,我们必须记住,即使仅仅改善燃烧就可以明显地减少污染。

  在日本对抗空气污染的斗争中,企业、大学、行政机关的研究者和技术人员在成为对策基础的调查研究和对策技术的开发方面起到了重要的作用。我们不可忽视,在大学、企业以及科学技术部门在培养技术人员方面所做的长期努力和重视科学技术的优良传统。

  5、为使污染对策取得实际效果,最基本的是要加强地方政府和其他区域管理单位的职责、权利,这些单位在现场最近的地方发挥解决问题的指导作用,并能够平衡有关各方的关系。同时,有关各方之间的紧密联系和合作也是必要的。

  带有地区特点的合作关系

  在日本,当地方政府根据法律和条例执行限值标准的同时,采取了以地区为基础,地方政府、企业、市民一边对话,一边通过协作努力解决问题的方式。此时,地方政府作为对策实施起到了“牵引车”的重要作用。地方政府的作用因国家而异,但是,因为他们最接近现场,因而具有综合其制度、资金、人才来实施对策的能力,这对于恰当地执行所颁布的法律和条例,进行环境监测等活动都是十分重要的。

  基于协调与信赖基础实施对策

  在日本,地方政府与企业(有时也加入居民)缔结的污染控制协定起到了非常重要的作用。

  日本污染控制协定的所谓“自愿协定”的方法,最近在很多国家引起关注,并对其有效性给予了高度评价。这种方法能否被社会所接受,依赖于本国的社会风俗,但是,这是一个值得探讨的制度。然而,作为执行这种协定的一个先决条件是,必须有一种担保企业诚实履行对策的信息公开体制。

  环境NGO的任务

  在日本,大气污染问题产生之初,还不存在对问题具有充分知识,并能提出对策的有效的NGO。那时,企业和政府也没有采取充分的对策,因此发生了认为受害的居民与采取防卫姿态的企业对立的情况。要化解对立,必须等待法庭的判决。与以前相比,现在则能够利用高质量的丰富信息。即使未来,NGO的活动依然是重要的,因为,他们能够基于准确的信息,或是他们自己的调查和研究,以当地居民的立场对迅速解决问题有所贡献。

  6、在汽车造成的城市.生活型大气污染领域,日本的对策还未成功。城市发展政策,必须对有关土地利用规则、公共交通系统的整顿、汽车交通需求的管理等问题有预见性。

  城市生活型大气污染对策与城市规划结合的必要性

  在日本,环境对策还不是十分成功的领域是城市交通污染,尤其是大城市的交通污染。对于以汽油为动力的小轿车排气限制,日本制定了严格标准,厂商也能做到。但是,柴油车、大型车的排放削减和所谓个体控制以外的综合性交通对策尚欠缺,这是以排放源为中心的日本控制方式的一个局限。

  尽管日本大城市已经建立了高效的大容量交通系统(铁路、地铁等),但是市中心人口越来越集中,使得解决这个问题存在许多困难。在面临人口向大城市集中问题的其他国家,应该在城市发展上有预见性,要着眼于制定土地利用规划、在发展交通系统等方面不要重蹈日本的覆辙。

  汽车排气对策

  在发展中国家,燃料消耗率高,旧汽车占绝大多数,也不对排气加以限制;即使是新汽车,由于没有适当的维修保养,也排放大量空气污染物,并经常导致燃烧效率降低。而且,很多国家继续使用含铅汽油造成铅污染潜在的严重环境问题。

  为了预防铅污染直接引起的健康影响问题,避免导致将来引进的催化器性能恶化,应逐步禁止使用含铅汽油。同时,建立有效的车检、维修制度也非常迫切。要特别认识到,汽车的检查、维修制度要与改进燃烧效率相联系,同时,要让更多的人认识到这在经济上也是合算的。

  7、在区域大气污染对策方面的努力,有助于全球环境对策(稳定和削减二氧化碳排放量),如节能可以促进环境对策与生产效率的提高(双赢方法),在这种意义上,推进既考虑区域大气污染又考虑全球环境问题的对策是非常重要的。

  大气污染对策与全球环境对策

  日本在1970年代到80年代,首先进行了大气污染防治工作;近年来,在全球气候变暖和酸雨对策方面取得了进展。大气污染对策因与化石燃料消费有不可分割的关系,因此,这两方面的对策密切相关。在很多情况下,一个问题的解决有助于另一个问题的解决。

  例如,作为大气污染对策而实施的改善锅炉燃烧控制的措施也有利于节能,同时使二氧化碳(温室气体)的排放减少。以石油危机为契机推进的节能对策,对大气污染防治及预防全球气候变暖双方均有贡献,而且生产效率的提高在经济上也有效益。从这个意义上讲这些对策有“一石三鸟”的效果。还有,城市生活型大气污染问题与全球环境问题有共同的要素,对城市生活型大气污染采取的对策系统不仅对局部的环境改善有效果,而且对预防全球气候变暖也有效果。

  即使在发展中国家,对全球环境问题也需要努力,因而积极推进既有利于国内的大气污染防治又利于防止全球气候变暖的对策是重要的。

  8、在各国各主体为解决环境问题努力的前提下,基于伙伴精神的国际合作是不可缺少的。

  技术转移

  科学技术是推进环境政策普遍且基本的手段。但是为了传播和转移科学技术,接受国必须有相应国情下的基础条件。

  日本的一些先进技术能普遍适用于各国的环境对策。引进日本及其他国家的先进技术肯定会加速解决环境问题,但是,技术引进也有受接受国财力及技术水平等各种条件制约难以快速引进的情况,需要循序渐地选择一些优先区域和部门有计划地培养人才,提高相关技术水平。

  日本海外企业的作用

  在海外建立了生产基地的很多日属企业,在国外应当努力采用与日本国内同等的技术。这是把日本企业具有的环境对策转移到其他国家,并对解决当地的问题有所贡献的有效方法。

  地方政府的作用

  日本的地方政府由于实施扎根于地区的环境政策,加之具有自己制定政策的技术技巧,容易与地方产业界合作,所以能够在区域环境对策的系统集成方面推进与发展中国家的合作。

  特别是在缔结了姐妹友好城市关系的地方政府间,期望区域环境政策方面的合作内容在交流内容中有占有重要位置。

  国际合作模式

  还不能说把日本的技术、资金、专门知识单方面转移到其他国家的合作模式就是合适的。发展中国家必须在自力更生的基础上考虑能从日本得到什么。日本也不应该仅仅是简单地将经验移植到其他国家,而是必须与合作伙伴国家共同考虑最有效的合作方式。

  国际经济体系中的责任与义务

  发展经济的同时要遵循国际经济规则是各国的强烈要求。例如,在国内忽视了污染治理的产品,如果继续扩大出口国际上不予接受。日本在经济发展的同时,积极致力于国内环境污染的控制,避免了“污染倾倒”、“污染输出”这样的批评。在国际经济体系中,各国的经济发展必须要关心全球环境保护与本国的环境保护。

  9、从工业污染到全球环境问题,所有解决环境问题的努力最根本的是实现不对环境造成负担的经济社会。为此,要改革目前的环境政策体系。这种改革是把现在环境资源的减少趋势转为增加趋势,把向环境中排放废弃物质增加的趋势转为减少趋势。

  构筑减轻环境负荷的可持续发展的经济社会构架,实现经济发展

  人类社会经济活动所产生的工业污染、城市生活型污染、由化学物质产生的环境危险及全球环境挑战,所有这些问题都是随着人类的经济发展的各阶段不断显现的。但是,对迄今为止已经出现的这些问题,我们还不满意所采取的对策。这些问题是由不可持续的社会经济活动,如大量生产、大量消费、大量废弃所造成的。在与环境的关系上,人类社会经济活动的扩大使得环境资源使用量急速增大,从而损害了环境的再生能力。而且,以气(排气)、水(排水)、固体(废弃物)的形式向环境中排放的废物的种类与数量也都急速增大,这已经损害了环境的自净能力。

  因此,人类应该坚持可持续发展模式,构筑环境负荷小的可持续发展的经济社会构架,在这样经济社会中开展扩大经济繁荣的人类活动。这是处理从工业污染到全球环境挑战所有环境问题的根本性对策。

  修正不可持续的经济增长模式

  现在,在发达国家见到的大量生产、大量消费、大量废弃的经济社会,不论是在全球规模还是一国之内,显然都不是21世纪的可持续的增长模式。在这种经济社会中,如果新兴工业国和发展中国家按照这种道路发展经济的话,不仅其经济增长会受到环境挑战的限制,而且,作为人类生存基础的环境将进一步加速毁坏。当我们步入21世纪的时候,需要修正我们的路线以增加地球环境资源的再生能力和自净能力,而目前,由于过度使用环境资源和向环境中排放大量废弃物,使这些能力下降了。

  构筑环境负荷小的可持续的经济社会是发达国家和发展中国家共同的课题

  在日本,已开始构筑一个不增加环境负荷的可持续的经济社会。我们正在探索一种新的基于《基本环境法》的环境政策体系,作为一种管理社会经济活动的手段,尽可能少地使用属于人类活动的地球的资源。这种体系的目标就是通过减少地球环境资源的使用量以恢复和增强环境的再生能力,同时,通过减少废弃物的排放量以恢复和增强环境的自净能力。

  发展中国家的经济发展不必走发达国家的道路。发展中国家(包括新兴工业国家)有可能采取另一种经济发展模式,以避免严重的工业污染和城市生活型污染。在这些国家的新的力量中可能潜藏着构筑可持续的经济社会的能力。

  总之,作为一种范例,可持续的经济社会系统(见图7-1)以及应当成为这种经济发展模式的国家目前还不存在,但是,实现它将成为21世纪人类发展的关键。

结  语

 

构筑全球环境时代的环境政策框架——面向“环境政策体系改革”的挑战

  面向“环境政策体系改革”的挑战

  21世纪是面向全球环境问题挑战的时代。与大气污染对策有关的稳定二氧化碳的排放将是全球气候变暖对策的一大课题,节能和生活方式的变革等对策也是目前争论的问题,实现与全球环境共存的新的经济社会系统需要很长的时间。

  为降低环境负荷保护人类生存基础的环境以实现持续发展,有必要改革生产消费模式,设计和推进新的环境政策并使其渗透到经济发展中。对此理念,日本的环境基本法已予以明确,但日本的环境政策是否可以当作世界上每个国家的范例,试金石就是看是否可以实现上述目标。为了实现这个目标,对环境政策体系的改革正处于试行阶段。

  基于ECO意识的环境政策

  日本环境厅与亚洲各国政府的环境政策制定负责人,共同展望了今后约四分之一世纪的亚洲环境问题,提出了亚洲长期展望项目报告。报告提出了“ECO意识”、“ECO伙伴关系”和“ECO政策联动”的概念。在这些概念中,关心环境也即“ECO意识”是所有环境政策的基石。深化对环境问题的理解和认识,是全部努力的出发点。

  所谓“ECO伙伴关系”,是在环境方面不断强化伙伴关系的战略概念,即有着全面深层次的相互依存关系的国家间,在各种范围内开展有益于解决环境问题的经验交流和合作活动。

  所谓“ECO政策联动”是建立政策联系的一种战略概念,即把环境政策与其它领域的政策,比如经济政策综合在一起,或者把解决国内污染问题的政策与解决全球环境问题的政策综合在一起,以有效地推进这两种政策使之“双赢”为目的。

  基于“ECO伙伴关系”精神,分享日本的经验

  许多发展中国家,想把欧美诸国在两个世纪、日本在一个世纪内完成的工业化阶段在不到半个世纪这样短的时间内一举跨越。为此,必须同时对应面临的工业污染问题、城市生活型环境问题和全球环境问题。在这种情况下,发展中国家具有能够学习发达国家已经积累的经验和知识的优势。但是,即使把发达国家的技术和制度一举引进,如果没有成熟的基础恐怕也很难顺利实施。因而改善国家在人才培养、教育、基础技术等方面的基础能力(能力基石)是绝不能忘记的。这种基础能力不仅要在国家层次上提高,而且要通过各种网络在所有层次上,包括地方政府、专家、NGO和市民都要提高。

  在日本,先是地方政府的努力和引进公害防止协定方式,再到1960年代后半期至70年代前半期国家污染对策开始系统化。这种系统化包括强化有关污染对策的法律,产业界开发和推广普及先进的污染预防技术,以及设置环境厅等措施。这些经验在限制工业污染方面是成功的,对以工业化为目标的发展中国家日本可以提供有益的借鉴。基于“ECO伙伴关系”的精神,日本应该发挥国际性的作用。

  “ECO政策联动”的强化

  关于日本的大气污染对策,在发生健康损害与反对污染的示威运动高潮中,在较短的时间集中地成功地克服了工业污染。然而,这是否反倒成为阻碍发展新政策的原因是需要认真地进行反省。

  对于工业污染,由于污染者与受害者的关系是明确的,根据法律对环境标准和排放标准等规定进行调整、强化,企业界依此开发了相应的技术和进行设备投资使问题得到克服;但对于汽车交通污染引起的城市生活型污染问题,污染者与受害者关系变得非常复杂,采用对工业污染有效的方法来解决这类问题时至今日也没有得到好的效果。对此,应确实地在“ECO政策联动”方面加以反省。

  日本经济发展类型是重化工工业化、工业积累、以及依靠海外市场为支柱的经济发展类型。这种经济发展类型,必然是带来大量生产、大量消费、大量废弃的生产消费类型,不仅产生城市生活型污染以及资源、能源的大量耗费对自然(包括生态多样化)的破坏、废弃物等问题,而且也使全球气候变暖等全球环境问题突显。今后,如果发展中国家的工业化走与日本同样的道路,各国将面临日本经历的同样问题,全球环境肯定将一直恶化下去。

  由于日本是在不同时期认识大气污染问题与全球气候变暖问题的,因此,其对策开始也是分别采取的。但是,大气污染对策与化石燃料的燃烧是密不可分,合适地推进大气污染对策在很多情况下也有利于削减二氧化碳排放。因而,统一推进这些对策是重要的。特别是实施节能对策和清洁生产技术,在经济上是合理的。今后,想真正采取大气污染对策的发展中国家,应力求积极推进这些有效果的对策。

  虽然日本没有在经济政策、城市政策、交通政策等与环境政策相集成上取得成功,但也许能在具有年青、灵活的经济社会框架的发展中国家取得成功。

  【参考文献 】 (略)

  资料——环境基本法(略)