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中国碳交易试点提速 七省市试点方案年底前面市

时间:[2012-10-08 ] 信息来源:瞭望
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    能否协调好碳交易的减排硬指标可能对地方经济增长速度造成的影响,是试点成败的关键。

    进入9月,中国碳交易试点进展加速。按照国家发改委的工作计划,2013年将在七省市——北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省、深圳市启动碳交易试点,目前七省市正在抓紧推进各项工作。如无意外,今年底前七省市试点方案均将面市。

    碳交易是为促进全球温室气体减排,从而减缓气候变化所采用的市场机制。

    “建立碳交易市场是一项长期而艰巨的任务”,国家发改委副主任解振华指出,“十二五”期间主要是做好试点工作,探索和积累经验,“十三五”将进一步扩大试点范围,逐步建立全国性的碳市场。

    据国家发改委应对气候变化司国内政策和履约处副处长王庶透露,目前试点地区都完成了方案初稿,其中北京已经正式上报给国家发改委。方案作为指导性文件,提出了碳排放权交易的思路、目标、任务和时间安排,但试点工作细节如每个试点具体的碳排放总量、具体哪些企业参与交易、每个企业分到多少配额,还有待进一步确定。

    在七个试点省市当中,目前北京、上海、广东、湖北进展较快,其中,北京、上海、广东分别在3月28日、8月16日与9月11日举行了碳排放交易试点启动仪式。

    “碳交易市场的建立对于我们发挥市场机制在节能增效减碳当中的基础性作用、完善节能增效减碳的长效机制将会产生深远的影响。”解振华强调。

    三大参数确定碳排总量

    自2011年底碳交易试点被批准,在过去的9个多月当中,国家发改委组织各试点省市召开了多次会议,试点省市之间也进行了多次的交流和讨论,七省市试点方案思路正渐渐明朗。

    碳交易源于减排成本各不相同,减排成本高的一方可以购买减排成本低的一方的可供出售的减排量,从而达到低成本减排的目的。在6种被要求排减的温室气体中,二氧化碳(CO2)为最大宗,所以这种交易以每吨二氧化碳当量为计算单位,通称为“碳交易”。

    碳交易市场建立的核心问题包括:设定碳排放总量,分配碳排放权,制定碳排放权交易规则,确立企业报告核查制度,建立由政府管理的注册登记系统,建立交易平台等。

    具体来看,一定管辖区域和一定时间内,只有设定了排放总量,碳排放权才有了稀缺性,但总量设定对中国一直是一个难点,因为中国多年来经济增长迅速,能源消耗也随之增长迅速,碳排放量也不例外。总量设定最纠结的地方在于,总量设定过高,对排放源没有约束力,排放源就没有减排的动力;设置过低,会影响经济发展。怎样使得总量设定既可促进企业减排,又不影响其正常发展,是个难题。

    王庶告诉《瞭望》新闻周刊,目前各试点总量设定的方法并不完全相同,但是大致的思路都是,结合各地能源消费总量目标、碳强度减排目标、GDP增速这三方面的参数设定。

    配额分配,一般分为有偿分配和无偿分配。有偿分配的好处在于,它能公平透明地给予所有企业获得排放权的机会,不易滋生权力寻租,而且能够向企业释放出清晰的价格信号,即排放会造成成本增加,从而迫使企业投资减排。但有偿分配会增加企业的直接支出,容易引起企业抵触或逃离排放交易体系。分管试点工作的国家发改委应对气候变化司副司长孙翠华认为,刚开始免费分配配额比较好,她告诉《瞭望》新闻周刊记者:“我们的制度跟欧洲不一样,欧洲的配额拍卖后,比如电力企业有自己确定售电价格的权力,在中国电价是国家统一控制的。所以如果一些企业因为购买碳排放权付出成本,在产品价格上却得不到补偿的话,会给企业经营带来困难。当然国家也可在价格政策上进行调整,但这比较复杂,需要长时间的论证,会影响排放权交易试点的进度。”但她同时也表示:“拍卖不能说一点不能考虑,如果有新进来的高耗能、高排放企业,是不是能给予拍卖,可以进行探讨。”

    配额无偿分配的方法,可供选择的有基于历史排放水平的祖父式和基于标准排放的基准式两种模式。祖父式比较简单易行,即设定某一年或某一个时期为历史基准期,根据各设施在历史基准期的排放数据来决定它们各自分配到的配额数量。祖父式容易出现的问题是对已采取减排措施的企业不公平,因为在基准年排放量大的企业会获得更多的配额,提前采取减排措施的企业会获得相对较少的配额。基准式比较复杂,其分配方法是以设施的产能或产量相关数据为基数乘以一个排放率标准来决定配额分配的方法。这个方法相对公平,但是由于行业、产品、生产工艺的不同都可能导致采用的排放率标准不同,实施的复杂性大大降低了其可行性。孙翠华透露:“现在七个试点城市,都是侧重历史法,但也在研究基准法。”

    至于碳交易采用期货还是现货的交易方式,孙翠华表示:“我们的建议是先易后难,先现货再考虑期货。当然期货我们也在和证监会研究”。但碳交易试点将来能否交易得起来,是各试点都担心的问题。因为企业能源消耗增长快,有可能不出售减排量而留着自己用。从欧盟的经验来看,目前期货市场规模已经超过现货市场。

    本刊记者采访了解到,还有一些关键问题,目前各试点城市思路尚不明晰。比如,第三方核证机构是企业付费还是政府付费,这将影响到减排量的真实与否。再比如,惩罚机制如何设立,这将影响到企业参与碳交易的积极性与减排努力程度。

    存在多个界定难题

    随着碳交易试点工作的推进,一些问题也开始显现。9月2日,由北京市金融工作局、北京市东城区人民政府、北京绿色金融协会以及国家应对气候变化战略研究和国际合作中心联合主办的第三届地坛论坛在北京召开,试点省市多位业界人士出席。多位参与试点的相关人员表示,前一阶段试点发现了一些问题,碳交易试点工作渐入“深水区”。

    湖北碳交易试点专家组成员、武汉大学气候变化与环境能源研究中心主任齐绍洲在调研中发现,有四个问题解决起来有一定难度。

    第一,排放边界的界定。企业的所有权结构比较复杂,有国有、民营、外资、合资等,很多央企在全国各地有很多分支机构,地方对这些分支机构未必有足够的约束力。此外,省与城市不同,城市政府可以对企业实现扁平化的管理,但是省政府在碳交易当中应扮演什么角色还是个问题。

    第二,统计数据的问题。企业碳排放数据备案年限不多,数据精确度有限,来自不同部门的同一参数也不完全一致,用什么原则来进行取舍也是问题。

    第三,能源结构的问题。不同的企业对能源结构细分到什么层级并不一样。比如煤,每批煤的质量和结构不一样,燃烧的充分性也不同。统计数据一般是按年份,不是按批次,但企业希望按批次,因为煤质不同,排放就不同。再比如,企业用电,有的是清洁发电,有的是火电,排放不一样,这个如何处理也是问题。

    第四,碳交易市场对经济增长空间的影响。碳交易会带来新的成本,尽管配额免费分配,但是如果免费分配不够用,会增加一些成本,这是否会抑制新的投资。此外,试点地区和非试点地区之间是否会发生转移排放等问题。

    国家应对气候变化战略研究和国际合作中心碳资产研究部主任郑爽表示:“碳交易是一种新的机制,各个地方试点的时候都发现跟现有的体制有一些冲突和矛盾的地方,我们要找到解决办法,要兼顾科学性和可行性。”

    全国推广宜提前谋划

    长期研究碳交易的中国工业经济学会理事王毅刚告诉《瞭望》新闻周刊,试点的目的就是为了探索低成本减排的方法,同时希望其成功模式可以向全国推广。七个试点省市当中,北京、上海、深圳的中心产业并非高耗能、高排放的产业,他们对全国更有借鉴意义的是建筑和城市减排,但是建筑碳交易国际成功经验鲜见,金融化的可能性低,这和三个城市希望建设碳金融中心的希望可能有较远的距离。而中国现在减排潜力最大的是高耗能高排放的产业,另外几个地方天津、湖北、重庆、广东高耗能产业较多,向全国复制的借鉴意义更大。但是碳交易的减排是货真价实的限制,考验着试点的智慧。

    此外,现在的碳交易试点将来如何与全国统一的碳市场接轨、与国际碳市场接轨也是重要问题。上海环境能源交易所副总经理钱锋就直言,最后要形成一个全国统一的市场,交易所就面临生存和退出的问题。事实上,除了试点地区之外,全国很多地方建了自己的碳交易所。同时,气候变化是个全球环境问题,最终中国的市场也面临与国际接轨的问题。郑爽强调:“这是非常有可能的一个现实。我们国内在市场机制方面,对国际市场的迅速发展应当有一个考虑。一些关键的技术领域应当有统一的标准,这样才能为以后全球碳交易体系链接打好基础。”国家应对气候变化战略研究和国际合作中心主任李俊峰则直言:“与别人不能接轨,我们只能自己玩。所以说我们要建立一个碳市场的话,就必须是国际化的。”

    七省市碳交易试点如果启动,其影响可能不仅限于七省市之内。今年6月,国家发改委颁布了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》,王庶解释:“国际上CDM(清洁发展机制)项目有一定的比例抵扣欧盟的指标,以后国家碳交易体系中,我们也希望可以设计一定的抵扣机制,规定一定比例的温室气体自愿减排量可以用来抵扣分配的排放配额,所以我们出台了这个管理办法。”这就是说,在建立国家碳市场时,其他省市的核证减排量有可能可以卖到试点省市,类似于中国的CDM项目卖到欧盟。